ความหวังในการยกเลิกการใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ผิดวัตถุประสงค์ทั่วประเทศตามแนวทางคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้าเทพสถิตวินด์ฟาร์มอาจไม่เป็นไปตามที่คาดหวัง เมื่อรัฐบาลเสนอร่างแก้ไขกฎหมาย ส.ป.ก. ต่อสนช. เพื่อเปิดกว้างให้ใช้ที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อการสาธารณูปโภคอื่นๆ ได้ซึ่งจะส่งผลให้การบิดเบือนเจตนารมณ์การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมคงอยู่ต่อไป แต่คราวนี้มาในนามของกฎหมาย
เมื่อวันที่ 31 มกราคม 2560 ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองนครราชสีมาให้เพิกถอนมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดชัยภูมิ (คปก.ชัยภูมิ) ที่ให้นำพื้นที่ซึ่งเป็นเขตปฏิรูปที่ดินและเป็นพื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 1 บี มาให้บริษัท เทพสถิต วินด์ฟาร์ม จำกัด เช่าเพื่อใช้ในกิจการกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้า เนื่องจากเป็นการใช้พื้นที่ผิดวัตถุประสงค์หลักของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เนื่องจากมิใช่กิจการที่เป็นการบริการหรือเกี่ยวข้องกับความเป็นอยู่ของเกษตรกรในด้านเศรษฐกิจและสังคมในเขตดำเนินการปฏิรูปที่ดิน
คำพิพากษาดังกล่าวนอกจากส่งผลสะเทือนต่อธุรกิจกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้าอีกหลายแห่งที่ตั้งอยู่ในที่ดินของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) แล้ว ยังจะเป็นบรรทัดฐานให้กับกิจการอื่นที่เข้าใช้ประโยชน์ที่ดินผิดวัตถุประสงค์ของการปฏิรูปที่ดินหรือที่กำลังจะได้รับอนุญาตให้ใช้ในอนาคต ทั้งยังสะท้อนถึงการจัดสรรที่ดินของ ส.ป.ก. ที่อนุญาตให้มีการนำที่ดินไปใช้ผิดจุดประสงค์อย่างแพร่หลาย
ความเป็นมาของคำสั่งศาลปกครองให้ยุติกิจการกังหันลมของบริษัทเทพสถิตฯ เริ่มต้นเมื่อปี 2552 คปก.ชัยภูมิมีมติอนุญาตให้บริษัทเทพสถิตฯ เช่าที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อติดตั้งกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้าในพื้นที่หมู่ 2 ต.บ้านไร่ อ.เทพสถิต จ.ชัยภูมิ ในปีเดียวกันประชาชนในพื้นที่ร่วมกับสมาคมนักกฎหมายพิทักษ์สิ่งแวดล้อมยื่นฟ้องเลขาธิการ ส.ป.ก. คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดชัยภูมิ และบริษัทเทพสถิตฯ ต่อศาลปกครองนครราชสีมา ให้เพิกถอนมติของ คปก.ชัยภูมิที่กำหนดให้บริษัทเทพสถิตฯ เช่าพื้นที่ซึ่งเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน
ต่อเนื่องจากคำสั่งศาลปกครองสูงสุด ส.ป.ก. จึงสั่งให้สำนักกฎหมายตรวจสอบการใช้พื้นที่ในเขต ส.ป.ก. ของกิจการกังหันลมอีก 19 บริษัทในภาคอีสาน รวมพื้นที่กว่า 680 ไร่ โดยคาดว่าจะได้ข้อสรุปในเร็วๆ นี้
อุตสาหกรรมหลายชนิดบนที่ดิน ส.ป.ก.
มีกิจการในเชิงอุตสาหกรรมอื่นๆ ที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ ส.ป.ก อีก เช่น กิจการเหมืองแร่ โดยเมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม 2557 คปก. อนุมัติในบริษัท 6 แห่งใช้พื้นที่ ส.ป.ก. ของ จ.ราชบุรี จ.กาญจนบุรี จ.ศรีสะเกษ และ จ.สุราษฎร์ธานี รวม 1,060 ไร่ เพื่อทำเหมืองแร่ โดยให้เหตุผลว่าเป็นพื้นที่ ส.ป.ก. ที่มีสภาพเสื่อมโทรมไม่เหมาะสมต่อการทำการเกษตร
นายเลิศศักดิ์ ดำรงศักดิ์ ผู้ประสานงานกลุ่มนิเวศวัฒนธรรม ผู้ที่มีบทบาทขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้านทรัพยากรแร่ มองว่า ที่ผ่านมามีการอนุมัติในใช้ที่ดิน ส.ป.ก ในกิจการที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับเกษตรกรรมอยู่หลายกรณีซึ่งผิดหลักการของที่ดิน ส.ป.ก. ที่ควรจะใช้เกี่ยวข้องกับการเกษตรเท่านั้น โดยหลายกรณีใช้เหตุผลว่าเป็นที่ดินที่ไม่เหมาะแก่การเกษตร ซึ่งนายเลิศศักดิ์ มองว่า หลักวิชาการที่อธิบายว่าพื้นที่ใดไม่เหมาะสมกับการเกษตรยังไม่ชัดเจน
“ที่ดินที่ว่าไม่เหมาะสมกับการเกษตรเป็นยังไง มันมีหลักการมีนิยามแบบไหน หลักเกณฑ์พื้นฐานแบบไหนที่จะมาบอกว่าที่ดินต่างๆ ในเขต ส.ป.ก. ไม่เป็นประโยชน์ต่อเกษตรกรรม”
ความไม่ชัดเจนของการนิยามที่ดินที่ไม่สามารถทำการเกษตรได้เป็นช่องว่างให้มีการอนุมัติให้กิจการอย่างเหมืองแร่เข้าใช้พื้นที่ ส.ป.ก.
“เขาใช้เหตุผลมาอ้างเพื่อที่จะอนุญาตให้เอาที่ดินในเขตส.ป.ก.ไปทำอุตสาหกรรม แต่จริงๆ แล้วไม่ว่าที่ดินประเภทใดก็ตามถึงแม้จะเป็นที่ดินที่เสื่อมโทรมที่สุด ก็สามารถฟื้นฟูเอาไปทำเกษตรได้ ”
ข้อยกเว้นต่างๆ ทำให้มีการนำที่ดิน ส.ป.ก. ไปใช้ผิดประเภท แต่ไม่มีใครดำเนินการเอาผิดอย่างจริงจัง ทำให้มีกิจการที่ส่งผลกระทบสิ่งแวดล้อมอย่างเหมืองแร่ตั้งอยู่ในพื้นที่เกษตรกรรม นายเลิศศักดิ์ อธิบายว่า กิจการเหมืองแร่ต้องขุดหน้าดินออกหมดเพื่อนำสินแร่ขึ้นมาเป็นการทำลายชั้นดินและชั้นน้ำใต้ดินจึงเป็นการทำลายความอุดมสมบูรณ์ในบริเวณโดยรอบอย่างมาก ทำให้ยากต่อการฟื้นฟูให้ที่ดินกลับมาให้สามารถทำการเกษตรได้
นายเลิศศักดิ์ เสริมว่า การกำหนดเขต ส.ป.ก. ยังเป็นจัดระบบการใช้ที่ดินที่เกี่ยวเนื่องกับผังเมืองด้วย เพื่อไม่ให้เขตอุตสาหกรรมและเขตเกษตรกรรมเข้ามาปะทะกัน
แนวโน้มที่ดีแต่จะแก้กม.ให้เปิดกว้าง
คำตัดสินศาลปกครองสูงสุดคดีบริษัทเทพสถิตฯซึ่งมีผลผูกผันให้หน่วยงานรัฐต้องปฏิบัติตาม อาจจะเป็นแนวทางการต่อสู้ของประชาชนเพื่อเพิกถอนกิจการอื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับการเกษตรบนที่ดิน ส.ป.ก. ด้วย
“อาจจะใช้แนวคำพิพากษานี้ในการต่อสู้ได้ครับ แต่ต้องขึ้นอยู่กับแต่ละเรื่องไป แต่ยังไงก็คือแนวโน้มที่ดี” นายสุรชัย ตรงงาม ผู้อำนวยการมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม กล่าว โดยเขามองคำตัดสินของศาลว่า คำพิพากษาจะผูกผันไปถึงหน่วยงานรัฐอย่าง ส.ป.ก. ให้ ส.ป.ก. อาจจะไม่สามารถอนุญาตให้ใช้พื้นที่ ส.ป.ก.ในลักษณะดังกล่าวได้อีก แต่ต้องดูข้อกำหนดและตัวบทในอื่นๆ เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย
“ถามว่ามันจะมีผลย้อนหลังไหม ตรงนี้มันจะมีปัญหา” นายสุรชัยกล่าว
ต่อคำถามว่าคำพิพากษาดังกล่าวจะผลกระทบต่อกิจการอื่นที่ได้รับสัมปทานก่อนหน้านี้หรือไม่นั้น นายสุรชัย มองว่า ยังไม่ชัดเจนในเรื่องนี้ต้องพิจารณาเป็นรายกรณีไป ถ้าตามกฎหมายก็ต้องบอกว่าผู้ประกอบการสุจริตเพราะมันมีตัวบทให้เขาทำได้ หากถูกยกเลิกการใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ผู้ประกอบการก็สามารถไปเรียกค่าเสียหายจากหน่วยงานรัฐได้
เดือน ต.ค.ปี 2559 ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเห็นชอบหลักการร่างพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมฉบับใหม่ ตามที่ ส.ป.ก. เสนอให้พิจารณา ซึ่งปัจจุบันยังอยู่ในขั้นตอนพิจารณาร่างกฎหมายของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยมีการปรับแก้ให้อำนาจ ส.ป.ก.ในการซื้อที่ดินนอกเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อนำมาจัดสรรคให้แก่เกษตรกรได้ ให้ทายาทสามารถได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ส.ป.ก.โดยทายาทไม่จำเป็นต้องประกอบอาชีพเกษตรเป็นหลัก และมีการปรับแก้ในส่วนที่ให้อำนาจคปก.ในการจำแนกที่ดินไปใช้ในวัตถุประสงค์ต่างๆ เช่น ใช้เป็นแหล่งน้ำ ถนน หรือ สาธารณูปโภคอื่นๆ ได้
นายเลิศศักดิ์ อธิบายว่า ความพยายามแก้ไขพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 เพื่อให้สามารถนำที่ดิน ส.ป.ก. ไปใช้ในกิจการอื่นๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการเกษตรได้ เนื่องจากมีประชาชนนำเรื่องที่ดิน ส.ป.ก. มาต่อสู้คัดค้านการสร้างตั้งอุสาหกรรมต่างๆ โดยเฉพาะเหมืองแร่อยู่บ่อยครั้ง
“ส.ป.ก. ต้องการจะแก้ไข พ.ร.บ. เพื่อจะเอาที่ดินไปใช้ในกิจการที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับการเกษตร เพราะมันมีแนวคำพิพากษาคล้ายเรื่องกังหันลม ที่ไม่ให้ใช้ที่ดิน ส.ป.ก.ใช้นอกเหนือจากการเกษตร ซึ่งเกิดมาจากชาวบ้านในพื้นที่เหมืองแร่หลายแห่งเอาเรื่องนี้ไปต่อสู้ในชั้นศาล”
อย่างเช่นในกรณีของชุมชนบ้านแหง อ.งาว จ.ลำปาง ที่ต่อสู้คัดค้านการสร้างเหมืองแร่ถ่านหินลิกไนต์ได้ร้องเรียนไปยังผู้ตรวจการแผ่นดิน จนมีการนำเรื่องขึ้นไปฟ้องร้องต่อศาลปกครองเชียงใหม่ ในวันที่ 7 พ.ย. 2558 โดยศาลมีแนววินิจฉัยว่า ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเรื่อง “การให้ความยินยอมในการนำทรัพยากรธรรมชาติในเขตปฏิรูปที่ดินไปใช้ประโยชน์ตามกฎหมายอื่น พ.ศ. 2541” ที่เป็นใช้ข้อยกเว้นให้สามารถนำที่ดิน ส.ป.ก. ไปใช้ในการกิจการอื่นที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับการเกษตรนั้น ขัดต่อกฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่าอย่างพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ที่กำหนดให้ใช้ที่ดิน ส.ป.ก.ในกิจการที่เกี่ยวเนื่องกับเกษตรกรเท่านั้น จึงมีผลให้ยกเลิกคำสั่งอนุญาตให้บริษัท เขียวเหลือง จำกัด เช่าที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อทำเหมืองแร่ลิกไนต์
อีกกรณีคือศาลปกครองอุดรธานีมีคำพิพากษา เมื่อวันที่ 22 มี.ค. 2556 ให้เพิกถอนหนังสือให้ความยินยอมให้ใช้พื้นที่ในเขตปฏิรูปที่ดินของ ส.ป.ก. เลย และยกเลิกหนังสือที่ให้บริษัท ทุ่งคำ จำกัด ประกอบการเหมืองแร่ทองคำ และขนย้ายสิ่งปลูกสร้างและพนักงานออกจากเขตปฏิรูปที่ดิน
จึงเห็นได้ว่า แนวคำพิพากษาที่กล่าวมาเป็นไปในแนวทางเดียวกันกับคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในคดีกังหันลมของบริษัทเทพสถิตฯ
ใช้ที่ดินผิดวัตถุประสงค์อุปสรรคปฏิรูปที่ดิน
แม้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะเป็นกฎหมายที่ถูกร่างขึ้นเพื่อกระจายการถือครองที่ดินให้เกษตรกรรายย่อย แต่ที่ผ่านมาหลายครั้งกฎหมายฉบับนี้กลับกลายเป็นช่องว่างให้ผู้มีอำนาจนำที่ดินไปแสวงหาประโยชน์ที่ผิดวัตถุประสงค์ของการปฏิรูปที่ดิน
กฎหมายการปฏิรูปที่ดินเป็นผลพวงจากการเดินขบวนเคลื่อนไหวของชาวไร่ชาวนาที่รวมตัวกันภายใต้ชื่อ “สหพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” ช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลา 2516 ที่กระแสการเรียกร้องประชาธิปไตยในเมืองไทยเข้มข้นขึ้น ส่งผลให้สภาในสมัยรัฐบาลของนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ผ่านพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 โดยกำหนดหลักการให้รัฐนำที่ดินของรัฐและที่ดินจัดซื้อหรือเวนคืนจากเอกชนที่ไม่ได้ทำประโยชน์ในที่ดินหรือมีอยู่เกินกำหนดในกฎหมาย มาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีที่ดินไม่เพียงพอต่อการยังชีพได้เช่า ซื้อ หรือเข้าทำประโยชน์ โดยให้รัฐช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม
ภาพข่าวการตรวจสอบพบ นายทุน นักการเมือง หรือ ข้าราชการระดับสูง ครอบครองที่ดิน ส.ป.ก. เป็นสิ่งที่พบเจอได้บ่อยในหน้าข่าว จากการสำรวจของ ส.ป.ก.ในปี 2557 พบว่า มีการถือครองที่ดิน ส.ป.ก. ผิดปกติ 416,983 ไร่จากทั้งหมด 31.65 ล้านไร่ที่มีการจัดสรรแล้ว และที่ดินที่ยังไม่ได้จัดสรรให้เกษตรกร 5.14 ล้านไร่ ซึ่งเชื่อว่าเป็นที่ดินที่ถูกบุกรุกเกือบทั้งหมด
“เจตนารมณ์ของกฎมายฉบับนี้เป็นไปเพื่อเอาที่ดินเอกชนมาจัดสรรให้เกษตรกรที่มีที่ดินไม่เพียงพอหรือไม่มีที่ดิน ซึ่งมันก็ไปสะเทือนต่อโครงสร้างการถือครองที่ดินในประเทศ” นายปราโมทย์ ผลภิญโญ ผู้ประสานงานเครือข่ายปฏิรูปที่ดินอีสาน กล่าวถึงความสำคัญของกระจายการถือครองที่ดินให้กับเกษตรกรรายย่อย แต่กลับถูกนำมาบิดเบือนเพื่อหาประโยชน์ ทำให้เกิดการถือครองที่ดินผิดวัตถุประสงค์ โดยมีกลุ่มนายทุนและข้าราชการรับดับสูงเป็นผู้ถือครองสะสมมายาวนานซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปที่ดิน
นายปราโมทย์ กล่าวอีกว่า การดำเนินการตรวจสอบยึดคืนที่ดินก็บังคับได้แต่เพียงรายย่อยเท่านั้นแต่ไม่สามารถเอาผิดกับเอกชนรายใหญ่ที่ลงทุนมหาศาล ทำให้ยังมีการใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ผิดประเภทอยู่
“ถ้าเอามาตรฐานตามกรณีกังหันลมที่ชัยภูมิแล้วก็ไม่รู้ว่ามีกรณีลักษณะแบบนี้อีกเท่าไหร่ ซึ่งอันนี้ก็ถือว่าเป็นความผิดพลาดที่ไม่ได้ดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายปฏิรูปที่ดินในการจะนำพื้นที่มาให้เกษตรกรรายย่อย” นายปราโมทย์ กล่าว
นับตั้งแต่มีกฎหมายปฏิรูปที่ดินออกมาบังคับใช้กว่า 40 ปี แนวทางการปฏิรูปที่ดินก็ไม่ได้ถูกสนับสนุนทั้งด้านงบประมาณหรือด้านบุคลกรมากนัก การจัดสรรคที่ดินให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายปฏิรูปที่ดินจึงยิ่งเป็นไปได้ยาก
