โดย บูรพา เล็กล้วนงาม
ความพยายามลดวาระการดำรงตำแหน่งของกำนันผู้ใหญ่บ้านจากที่ดำรงตำแหน่งจนอายุครบ 60 ปีมาเป็นวาระละ 5 ปี น่าสงสัยว่าเป็นแค่การเปลี่ยนแปลงในส่วนปลีกย่อยโดยไม่ได้เป็นการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเพราะไม่มีการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างหรือไม่
เมื่อวันที่ 10 เม.ย. ที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เสนอเรื่อง “ข้อเสนอประเด็นสำคัญเพื่อประกอบการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ฯ” เข้าสู่ที่ประชุม สปท.เพื่อขอความเห็นชอบ โดยมีประเด็นสำคัญ ได้แก่
1.เสนอให้กำนันประจำตำบลที่นอกจากต้องเป็นผู้ใหญ่บ้านแล้วยังต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของราษฎรและมีวาระ 5 ปี
2.ให้ผู้ใหญ่บ้านได้รับการประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ทุก 3 ปีตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ผู้ใหญ่บ้านเดิมให้ดำรงตำแหน่งต่อไปจนอายุครบ 60 ปี จากนั้นให้ผู้ใหญ่บ้านคนใหม่ที่ได้รับการเลือกตั้งอยู่ในตำแหน่งวาระละ 5 ปี
คณะกรรมาธิการฯ ให้เหตุผลว่า การให้ผู้ใหญ่บ้านเลือกกันเอง ส่งผลให้มีการซื้อเสียงเพื่อให้ได้มาซึ่งตำแหน่งกำนัน กำนันไม่มีความยึดโยงกับราษฎร ส่วนการให้กำนันอยู่จนครบ 60 ปี จะทำให้การซื้อเสียงเกิดความคุ้มค่าจากวาระการดำรงตำแหน่งที่ยาวนาน ขณะที่การประเมินผู้ใหญ่บ้านทุก 3 ปี เพื่อให้ราษฎรมีโอกาสประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้านโดยไม่ต้องรอนานเกินไป
เหตุผลดังกล่าวข้างต้นทำให้นายยงยศ แก้วเขียว นายกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย พร้อมด้วยคณะกำนันผู้ใหญ่บ้านในหลายจังหวัดออกมาคัดค้าน ว่า หากให้กำนันอยู่ในตำแหน่ง 5 ปีจะทำให้การทำงานไม่ต่อเนื่อง เกิดความไม่เกรงกลัว และเกิดความแตกแยกเลือกข้างในหมู่ประชาชน ส่วนการประเมินผลงานของผู้ใหญ่บ้าน กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย มีการประเมินผลงานทุก 4 ปีอยู่แล้ว
แต่ในที่สุดที่ประชุมสปท.ก็ผ่านความเห็นชอบโดยให้คณะกรรมาธิการฯ นำความเห็นของสมาชิกสปท.ไปปรับปรุง ก่อนจะส่งรายงานไปยังคณะรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติแห่งชาติ และกระทรวงมหาดไทย พิจารณาดำเนินการต่อไป
ต่อมาเมื่อวันที่ 18 เม.ย. นายกฤษฎา บุญราช ปลัดกระทรวงมหาดไทย กล่าวว่า กรมการปกครองได้ทำความเข้าใจกับแกนนำกำนันผู้ใหญ่บ้านแล้วทุกคนมีความเข้าใจในบทบาทหน้าที่ตัวเองดี นายกฤษฎายังยืนยันด้วยว่า จะไม่มีการออกมาเดินขบวนชุมนุมประท้วงอย่างเด็ดขาด
สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นก้าวแรกของการลดวาระการดำรงตำแหน่งของกำนันผู้ใหญ่บ้าน ส่วนจะทำได้สำเร็จหรือไม่ต้องขึ้นอยู่กับการพิจารณาหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่เป็นที่น่าสังเกตว่ารายงานของสปท.เป็นการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินที่ตรงจุดหรือไม่
เมื่อพิจารณาโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินของไทยตามพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 พบว่า ประกอบด้วย 3 ส่วนด้วยกัน ได้แก่ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น แต่โครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาคซึ่งประกอบด้วยจังหวัดและอำเภอที่เป็นลักษณะเฉพาะของประเทศไทยกลับมีปัญหาในตัวเอง
ปัญหาดังกล่าวคือการบริหารราชการ ส่วนภูมิภาคเป็นการแบ่งอำนาจมาจากส่วนกลางไม่ใช่การกระจายอำนาจ เจ้าหน้าที่ส่วนภูมิภาคอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของส่วนกลางโดยเฉพาะเรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายบุคลากร และระบบราชการส่วนภูมิภาคสามารถวินิจฉัยสั่งการเฉพาะบางเรื่องโดยผู้มีอำนาจสั่งการขั้นสุดท้ายคือส่วนกลาง
ข้าราชการส่วนภูมิภาคจึงทำงานเพื่อตอบสนองต่อส่วนกลางที่เป็นผู้พิจารณาผลงานมากกว่าตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ อีกทั้งมีการแต่งตั้งโยกย้ายตำแหน่งข้าราชการส่วนภูมิภาคเป็นประจำทุกปี ทำให้ผู้ที่เข้ามารับตำแหน่งไม่มีความผูกพันกับพื้นที่และต้องเรียนรู้งานใหม่ทุกครั้ง
การบริหารราชการแผ่นดินยังอยู่ภายใต้กฎหมายอีกฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.ลักษณะการปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ที่ผ่านการแก้ไขมาหลายครั้ง ทั้งนี้การแก้ไขเพิ่มเติมเมื่อ พ.ศ.2551 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านให้มีความชัดเจนมิให้ซ้ำซ้อนกับอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และเทศบาล ซึ่งเป็นการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระ 4 ปี
“กำนันผู้ใหญ่บ้านทำหน้าที่ช่วยเหลือนายอำเภอและเป็นหัวหน้าราษฎรในหมู่บ้านของตน และมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในและความอาญาในหมู่บ้านตำบลอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของนายอำเภอ”
จึงเห็นได้ว่าบทบาทของกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นสิ่งที่ย้อนแย้ง เนื่องจากกำนันผู้ใหญ่บ้านมาจากการเลือกตั้งของประชาชนแต่กลับต้องมาทำงานภายใต้นายอำเภอที่เป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคที่ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง
รายงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ตอบโจทย์แบบไหนให้เหมาะกับประเทศไทยและเป็นสากล จัดทำโดยสำนักวิชาการ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ระบุว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ทำให้เกิดการกระจายอำนาจการปกครองส่งผลให้เกิดความก้าวหน้าต่อส่วนท้องถิ่น และมีผลต่อการยุติบทบาทของข้าราชการส่วนภูมิภาคในการบริหารงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
หลังการกระจายอำนาจความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่นยังมีความทับซ้อนกัน อยู่เห็นได้จากพื้นที่ที่รับผิดชอบของจังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้านในฐานะส่วนภูมิภาคเป็นพื้นที่เดียวกับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และอบต.ในฐานะส่วนท้องถิ่น มีกฎหมายให้ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นรองรับภาระกิจเช่นเดียวกัน การดำเนินภารกิจภายในจังหวัดจึงเกิดความสับสน มีการแย่งงานกันทำ แต่บางงานก็ขาดเจ้าภาพในการรับผิดชอบ
จึงเห็นได้ว่าเมื่อบทบาทและหน้าที่ของส่วนท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น ความจำเป็นของกำนันผู้ใหญ่บ้านจึงลดลงพร้อมกับอำเภอและจังหวัด กรุงเทพมหานครเป็นส่วนท้องถิ่นส่วนแรกที่ประกาศยุบกำนันผู้ใหญ่บ้านไปตั้งแต่ปี 2548 แต่กำนันผู้ใหญ่บ้านใน 76 จังหวัดยังสามารถคงอยู่มาได้จนถึงทุกวันนี้
ฉะนั้นถ้าจะพูดถึงการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน สมควรที่จะตั้งต้นด้วยคำถามง่ายๆ ว่า กำนันผู้ใหญ่บ้านควรจะมีอยู่ต่อไปหรือไม่ ถ้ามีอยู่ต่อจะให้ทำงานอะไร ถ้ามีอยู่ต่อจะปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินได้หรือไม่ มากกว่าพิจารณาถึงความเหมาะสมของวาระการดำรงตำแหน่งและข้อเสนออื่นๆ ตามรายงานของสปท.
เมื่อพิจารณาถึงบทบาทและหน้าที่จะเห็นว่าตำบลและหมู่บ้านที่กำนันและผู้ใหญ่บ้านปกครองไม่ได้รับงบประมาณในการบริหารงานต่างจากอบต.และเทศบาล ตำบลและหมู่บ้านจึงไม่มีผลงานของตัวเอง กำนันผู้ใหญ่บ้านจึงไม่ใช่นักบริหารแต่เป็นแค่เจ้าหน้าที่รัฐในการควบคุมของนายอำเภอที่ในอดีตเมื่อร้อยกว่าปีที่แล้วส่วนกลางส่งคนลงมากระชับอำนาจการปกครองในพื้นที่ต่างๆ ของประเทศ
อีกทั้งหลังจากการกระจายอำนาจการปกครอง เมื่อปี 2540 ภาระกิจของอำเภอก็ถูกแทนที่ด้วยอบต.และเทศบาล ดังนั้นอำเภอจึงเหลือหน้าที่หลักในการควบคุมกำนันผู้ใหญ่บ้านและการประสานงานของส่วนราชการอื่นเท่านั้น หากยุบกำนันผู้ใหญ่บ้านอำเภอก็แทบจะไม่เหลือหน้าที่ใดๆ ทั้งสิ้น
จึงเป็นไปได้หรือไม่ว่าเมื่อไม่มีภาระกิจจำเป็นก็สามารถยุบอำเภอได้โดยให้อำเภอส่งมอบภาระกิจให้อบต.และเทศบาลซึ่งต่อมาก็จะสามารถยุบจังหวัดได้ด้วยเหตุผลเดียวกันโดยถ่ายโอนภาระกิจของจังหวัดให้อบจ.ทำแทน สุดท้ายราชการส่วนภูมิภาคก็จะหมดไปนี่จึงทำให้การยุบกำนันผู้ใหญ่ยากจะประสบความสำเร็จเพราะจะเท่ากับเป็นการลดบุคลาการและงบประมาณของข้าราชการประจำที่เป็นกลุ่มอิทธิพลที่มีบทบาทอย่างยิ่งในการเมืองไทยลงไป
แต่ถ้าเชื่อมั่นว่าประชาชนสามารถเลือกสิ่งที่ดีสุดให้ตัวเองได้ก็จะเห็นว่าการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินควรทำด้วยการยุบราชการส่วนภูมิภาคพร้อมกับกำนันผู้ใหญ่บ้านที่เคยมีความจำเป็น โดยให้เหลือแค่ราชการส่วนกลางและราชการส่วนท้องถิ่น จากนั้นค่อยพิจารณาถ่ายโอนหน่วยงานราชการส่วนกลางที่ตั้งอยู่ในส่วนภูมิภาคให้ไปสังกัดราชการส่วนท้องถิ่นที่มีผู้บริหารและสภามาจากการเลือกตั้งของประชาชน
“สิ่งนี้จึงจะสามารถเรียนได้ว่าการปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน”
