ลดช่องว่างการเข้าถึงกองทุนยุติธรรม

โดย ปรานม สมวงศ์

ผู้เขียนได้มีโอกาสนำเสนอในสัมมนาวิชาการสิทธิมนุษยชนเรื่อง “การระดมความเห็นเพื่อหาข้อเสนอทางนโยบายและแก้ไขกฎหมายในการเข้าถึงกองทุนยุติธรรมของประชาชนในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ” เมื่อวันที่ 9 กันยายน 2562 จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศูนย์ศึกษาและประสานงานด้านสิทธิมนุษยชน ภาคตะวันออกเฉียงเหนือร่วมกับคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น

เลยถือโอกาสนี้บอกเล่าปัญหาการเข้าถึงและข้อเสนอในเชิงนโยบายเพื่อแก้ไขกฎหมายการเข้าถึงกองทุนยุติธรรมเพื่อให้การเข้าถึงกองทุนของนักปกป้องสิทธิมนุษยชนและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

อย่างที่เราทราบดีว่า เรามีกองทุนยุติธรรมสำหรับคนที่ต้องการความช่วยเหลือเรื่องค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี การขอประกันตัว เยียวยา ช่วยเหลือผู้ที่ถูกละเมิดสิทธิหรือขอความช่วยเหลือทางกฎหมายเพื่อให้ประชาชนทุกคนที่ตกเป็นผู้ต้องหามีสิทธิที่จะต่อสู้คดีได้อย่างเต็มที่  

พร้อมกับอำนวยความยุติธรรมให้คนจน คนด้อยโอกาสหรือคนที่ไม่มีเงินประกันตัวในคดีอาญา เมื่อถูกดำเนินคดีและมีการเรียกหลักประกัน แต่พวกเขาไม่สามารถหาเงินหรือหลักประกันมาวางได้ ทำให้ต้องถูกขัง กลายเป็นปัญหาใหญ่จนเป็นประเด็น “คุกมีไว้ขังคนจน” 

ตั้งแต่ปี 2559 ถึง 2562 Protection International (PI – พีไอ)ได้เริ่มติดตามและประสานเกี่ยวกับการสนับสนุนเงินกองทุนยุติธรรมของนักปกป้องสิทธิมนุษยชนระดับชุมชนจากภาคอีสาน ภาคเหนือ และภาคใต้ 

เพราะนักปกป้องสิทธิมนุษยชนที่พีไอทำงานด้วย ประกอบอาชีพเกษตรกรและไร้ที่ดินหรือเป็นคนจนในเมือง ทั้งถูกภาครัฐและเอกชนฟ้องร้องดำเนินคดี จากการที่ลุกขึ้นมาปกป้องสิทธิในการจัดการทรัพยากร การเข้าถึงที่ดิน สิทธิในที่อยู่อาศัย ปกป้องสิทธิชุมชนและกำหนดนโยบายที่กระทบกับวิถีชีวิตและชุมชน 

เมื่อมีคดี ภาระค่าใช้จ่ายต่างๆ ก็ตามมา ไม่ว่าจะเป็นค่าเดินทาง ค่าทนายความ ค่าถ่ายเอกสาร เป็นต้น เมื่อมีกองยุติธรรมก็หวังว่า จะเป็นการลดภาระค่าใช้จ่ายทางคดี

จนถึงขณะนี้พีไออำนวยความสะดวกให้นักปกป้องสิทธิฯ ในการขอกองทุนยุติธรรมทั้งหมด 60 กรณี ส่วนใหญ่เป็นคดีที่เกิดกับคนในพื้นที่แถบภาคอีสาน และแทบจะทุกกรณีถูกปฎิเสธการเข้าถึงตั้งแต่ชั้นสำนักยุติธรรมจังหวัด 

ต่อมามีการประสานงานผ่านการช่วยเหลือจากองค์กรต่างๆ และมีการประสานงานกับกองทุนยุติธรรมส่วนกลางถึงเข้าถึงได้ 

ถึงกระนั้นใน 60 กรณีนี้เข้าถึงกองทุนยุติธรรมจริงแค่ร้อยละ 40 เท่านั้น พูดได้ว่า ขณะนี้การเข้าถึงน้อยมากหรือแทบจะเข้าไม่ถึงเลย นี่ขนาดมีองค์กรสิทธิฯ ช่วยประสานงานให้

อุปสรรคในการเข้าถึงกองทุนยุติธรรม

1.เจ้าหน้าที่ยุติธรรมจังหวัด  เป็นเสมือนด่านแรกที่นักปกป้องสิทธิมนุษยชนระดับชุมชนจะเข้าถึง ปรึกษา หารือ ในการขอรับสนับสนุนเงินจากกองทุนยุติธรรม  ด่านแรกเป็นสิ่งสำคัญที่อธิบายข้อกฎหมายและระเบียบการขอรับการสนับสนุนเงินกองทุนยุติธรรม 

จากประสบการณ์ที่ผ่านมา ด่านแรกยังไม่มีความเชี่ยวชาญในการให้ข้อมูลที่ชัดเจน ที่สำคัญ คือ เจ้าหน้าที่มีทัศนคติที่ไม่เข้าใจการทำงานของ “นักปกป้องสิทธิมนุษยชน” เบื้องต้นมักจะปฏิเสธไม่รับหรืออธิบายคำร้องต่างๆ ให้ชัดเจน ทำให้นักปกป้องสิทธิกลับไปมือเปล่า เพราะไม่รู้จะทำอย่างไรต้องกลับมาค้นคว้าข้อมูลสอบถามรายละเอียดกับองค์กรสิทธิมนุษยชนหรือต้องประสานงานกับองค์กรสิทธิฯ เพื่อให้ทำหนังสือถึงยุติธรรมจังหวัดเพื่อให้เข้าใจการถูกคุกคาม โดยการถูกใช้คดีความกลั่นแกล้งนักปกป้องสิทธิมนุษยชนและความชอบธรรมของประชาชนในการเข้าถึงกองทุน

แนวทางการแก้ไขปัญหา 

เบื้องต้นสามารถทำได้ด้วยการประสานงาน เจรจา พุดคุยกับเจ้าหน้าที่ยุติธรรมจังหวัดและหาจุดร่วมในการประสานงาน ควรมีการจัดฝึกอบรมเชิงปฏิบัติการระหว่างเจ้าหน้าที่ยุติธรรมจังหวัด เครือข่ายนักปกป้องสิทธิมนุษยชน องค์กรสิทธิมนุษยชน เพื่อเสริมสร้างทักษะการให้ข้อมูล การอำนวยความยุติธรรมและประสานงานให้กับเจ้าหน้าที่ รวมถึงติดตามประเมินผลการทำงานที่เปิดพื้นที่ให้ผู้เข้ารับบริการแสดงความคิดเห็นเพื่อปรับปรุงการบริการ

2. อำนาจการพิจารณาและระยะเวลาการพิจารณา กฎหมายไม่ได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาคำร้อง แต่กำหนดให้คณะกรรมการกองทุนยุติธรรมที่มีหน้าที่หลักในการตัดสินทุกประเด็น 

ทั้งหลักเกณฑ์การให้ความช่วยเหลือประชาชนหรือการแต่งตั้งอนุกรรมการกองทุนยุติธรรมประจำจังหวัด ประกอบไปด้วย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม ปลัดกระทรวงยุติธรรม ผู้แทนจากกระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ สำนักงานศาลยุติธรรม สำนักงานอัยการสูงสุด สำนักงานตำรวจแห่งชาติ สภาทนายความและผู้แทนจากกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ มาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม  

จากสัดส่วนที่มาของคณะกรรมการชุดนี้ มีตัวแทนจากส่วนราชการมากกว่ากรรมการผู้ทรงคุณวุฒิทำให้การลงมติของคณะกรรมการจะมีข้าราชการเป็นเสียงส่วนมากอยู่เสมอ กอร์ปกับคณะอนุกรรมการระดับจังหวัดในการพิจารณากองทุนยุติธรรม (ผู้ว่าราชการจังหวัด ฝ่ายปกครอง ฝ่ายความมั่นคงและผู้ทรงคุณวุฒิระดับสูง เป็นผู้พิจารณาคำขอ) ที่ไม่มีตัวแทนจากภาคประชาชนเลย 

ขัดกับหลักการกระจายอำนาจที่รัฐควรกระจายอำนาจให้ประชาชน โดยไม่ต้องเข้าส่วนกลาง แต่การให้อำนาจรัฐส่วนกลางเป็นผู้กำหนดคนในพื้นที่ ไม่ใช่การกระจายอำนาจให้ประชาชน เพราะผู้ว่าราชการจังหวัด ฝ่ายปกครอง ฝ่ายความมั่นคงและผู้ทรงคุณวุฒิระดับสูง ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน 

การที่คณะกรรมการกองทุนยุติธรรมที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานในการพิจารณาคำขอ ปกติจะมีการประชุมกันเดือนละหนึ่งครั้ง ทำให้ไม่ทันต่อความต้องการและก่อให้เกิดความล่าช้าในการเข้าถึงความยุติธรรมของประชาชน

แนวทางการแก้ไข  

ต้องมีการแก้ระเบียบที่เกี่ยวข้อง ลดความยุ่งยากซับซ้อนและเปลี่ยนแปลงการบริหาร รวมถึงการแก้พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม โดยใช้ข้อเสนอจากร่างกฎหมายฉบับภาคประชาชนที่พยายามกำหนดให้คณะกรรมการมีสัดส่วนตัวแทน ทั้งจากภาครัฐและภาคประชาชนเท่ากัน และให้นำผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการส่งเงินเป็นรายรับของกองทุนเข้ามาเป็นองค์ประกอบของคณะกรรมการด้วย

รวมทั้งควรกำหนดระยะเวลาการพิจารณาขอรับความช่วยเหลือเอาไว้ในชั้นพระราชบัญญัติว่า ต้องแจ้งผลการพิจารณาให้ผู้ยื่นคำร้องทราบภายใน 15 วัน นับแต่วันยื่นคำขอ เว้นแต่มีเหตุจำเป็นอันไม่อาจก้าวล่วงได้ ให้แจ้งเหตุจำเป็นต่อผู้ยื่นคำร้องโดยเร็ว  

ระหว่างที่รอการแก้ไขพ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม เราได้เรียกร้องให้คณะกรรมการกองทุนยุติธรรมส่วนกลางแต่งตั้งผู้แทนภาคประชาชนที่ต้องมาจากการสรรหา ไม่ใช่ราชการแต่งตั้งเองเพิ่มเข้ามา และแต่งตั้งอนุกรรมการกองทุนยุติธรรมประจำจังหวัดที่มีสัดส่วนของภาคประชาชนเท่าๆ กับข้าราชการ และในการพิจารณาการขอรับการสนับสนุนจากกองทุนยุติธรรม 

บางกรณีที่มีความเร่งด่วนไม่ควรใช้หลักเกณฑ์ที่เคร่งครัดของคณะอนุกรรมการระดับจังหวัด แต่ควรใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในการตัดสินใจมากกว่า ทั้งนี้เพื่อให้ตอบสนองความต้องการหรือทันต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้น  

เท่าที่ทราบ สำนักงานกองทุนยุติธรรมส่วนกลางมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาเร่งด่วน ว่า มีองค์ประกอบอะไรบ้าง เช่น  ขณะขอรับการสนับสนุน ผู้ต้องหาหรือจำเลยขาดอิสรภาพหรือใกล้จะถึงวันฟังคำพิพากษา ควรเพิ่มความเร่งด่วน รวดเร็ว ในกรณีคดีความของปกป้องสิทธิมนุษยชน 

รวมถึงการที่ให้ผู้ขอรับการสนับสนุนเข้าร่วมพิจารณาเพื่อที่จะได้มีโอกาสชี้แจงเรื่องราวที่เกิดขึ้นและอธิบายบริบทในการทำงานของนักปกป้องสิทธิมนุษยชน เพราะเอกสารที่ทำขึ้นเพื่อประกอบการพิจารณาของอนุกรรมการ เท่าที่เราทราบ นิติกรประจำยุติธรรมจังหวัดมีความสำคัญ เนื่องจากเป็นผู้ที่สืบเสาะหาข้อมูล พร้อมทั้งทำความเห็นในการพิจารณาว่า จะอนุมัติหรือไม่

3.คณะกรรมการที่พิจารณากองทุนตัดสินความผิดล่วงหน้าแทนศาลในการพิจารณากองทุนยุติธรรมจังหวัดว่า เห็นควรอนุมัติหรือไม่  

มีหลายกรณีที่ไม่ได้อนุมัติ โดยการตัดสินไปก่อนแล้วว่า ผู้ที่มาขอรับการสนับสนุนนั้นกระทำผิดจริง ทั้งที่คดียังไม่มีคำพิพากษาถึงที่สุดจากศาล เช่น กรณีของกลุ่มฅนรักษ์บ้านเกิด จังหวัดเลย 

คณะอนุกรรมการมีความเห็นว่า “จากการที่กลุ่มผู้ขอรับความช่วยเหลือได้เข้าขัดขวางและปิดกั้นทางเข้าประชุมสภา อบต. ทำให้สมาชิกไม่สามารถขึ้นไปยังห้องประชุมได้ เป็นการกระทำที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อย รบกวนการปฏิบัติงานของผู้อื่น กรณีนี้จึงไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์และหลักเกณฑ์ของ พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม 2558”  จึงไม่อนุมัติเงินกองทุนยุติธรรม   

การพิจารณาเช่นนี้ขัดกับหลักการผู้ต้องหาหรือจำเลยจะต้องได้รับการสันนิษฐานว่าเป็นผู้บริสุทธิ์และมีสิทธิได้รับอิสรภาพจนกว่าศาลจะพิพากษาเป็นที่สุดว่า ให้ลงโทษจำคุก และขัดกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 มาตรา 29 วรรค 2 “ในคดีอาญา ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่า ผู้ต้องหาหรือจำเลยไม่มีความผิดและก่อนมีคำพิพากษา อันถึงที่สุดแสดงว่า บุคคลใดได้กระทำความผิดจะปฏิบัติต่อบุคคลนั้นเสมือนเป็นผู้กระทำความผิดมิได้

แนวทางการแก้ไข 

ควรแก้ไขด้วยการยกเลิก พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรมมาตรา 29 ที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการช่วยเหลือไว้ว่า ให้คำนึงถึงข้อเท็จจริงและพฤติกรรมของผู้ขอรับความช่วยเหลือ และในกรณีการขอปล่อยตัวชั่วคราว ก็ให้คำนึงถึงข้อเท็จจริงและพฤติกรรมของผู้ขอความช่วยเหลือด้วยว่า หากได้รับการปล่อยตัวแล้วจะหลบหนีหรือไปยุ่งเหยิงกับพยานหลักฐานและก่อเหตุภยันอันตรายหรือไม่  ไม่ใช่หน้าที่ของคณะกรรมการที่พิจารณาให้การช่วยเหลือด้านทุนทรัพย์ จะต้องไปตัดสินล่วงหน้าในประเด็นดังกล่าว 

ข้อพิจารณาดังกล่าว เป็นหน้าที่ของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม ทั้งพนักงานสอบสวน อัยการและศาล ที่ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาคดีความอาญาในมาตรา 108  อีกทั้งในการพิจารณาเงินกองทุนยุติธรรม ควรให้ความเห็นกรณีที่ไม่อนุมัติ เนื่องจากเหตุผลใดมิใช่การเพียงการแจ้งว่า ไม่เข้าเงื่อนไข ตาม พ.ร.บ.กองทุนยุติธรรม 2558  เนื่องจากเหตุผลดังกล่าวจะมีผลต่อการทบทวนผลการพิจารณา

4. การสนับสนุนค่าทนายความและค่าเดินทาง

ยุครวยกระจุก จนกระจาย รายได้เท่าเดิมหรือน้อยกว่าเดิม แต่ราคาข้าวของและน้ำมันสูงขึ้น โดยปกตินักปกป้องสิทธิฯ และกลุ่มจะเดินทางโดยรถยนต์เพื่อเป็นมาให้กำลังใจซึ่งกันและกันและเพื่อความปลอดภัย  

เนื่องจากนักปกป้องสิทธิฯ จะอยู่ต่างอำเภอทำให้ระยะทางจากต่างอำเภอมาถึงศาลหรืออำเภอเมือง ซึ่งเป็นจุดศูนย์กลางของศูนย์ราชการ ต้องเดินทางในการไปกลับกว่า 100 กิโลเมตร และในหมู่บ้านยังไม่มีรถโดยสารประจำทาง ต้องมาที่ตัวอำเภอจึงจะมีรถประจำทาง ทำให้เกิดความไม่สะดวก ใช้ระยะเวลายาวนานในการเดินทาง หรืออาจจะไม่สามารถเดินทางกลับได้ทันเวลา 

กองทุนยุติธรรมได้มีการสนับสนุนค่าพาหนะเดินทาง โดยให้เบิกจ่ายเท่าที่จ่ายตามจริงได้ไม่เกินวันละ 2 เที่ยว แต่ไม่เกินอัตรารถโดยสารประจำทางหรือรถไฟ ตั้งแต่ชั้นที่ 2 นั่ง-นอนปรับอากาศ  ตามประกาศคณะกรรมการกรรมการกองทุนยุติธรรมเห็นว่า เป็นอัตราที่น้อย ไม่ได้ตอบสนองกับราคาค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้น

ล่าสุดกรณีนักปกป้องสิทธิมนุษยชนเรื่องที่ดินบ้านซับหวาย จ.ชัยภูมิ จำนวน 14 คน ที่เป็นผู้หญิง เป็นย่า เป็นยาย เป็นแม่ถึง 9 คน ที่สังคมเริ่มรู้จักถึงชะตากรรมที่กำลังถูกสั่งจำคุกอย่างไม่ได้สัดส่วนกับความผิด และมีโทษปรับสูงถึงกว่า 1 ล้านบาท 

หมู่บ้านซับหวายเป็นหนึ่งในหลายพันหมู่บ้านทั่วประเทศ ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายทวงคืนผืนป่าของ คสช. และได้รับจดหมายปฏิเสธจากคณะอนุกรรมการให้ความช่วยเหลือประจำจังหวัดยุติธรรมจังหวัดชัยภูมิ ตามที่ชาวบ้านได้ยื่นหนังสือให้ทบทวนคำสั่งที่ 2/2562 เรื่องขอรับการสนับสนุนค่าจ้างทนายความในชั้นอุธรณ์ ค่าที่ปรึกษาหรือผู้ช่วยทางกฎหมายในการดำเนินคดี หรือผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ค่าถ่ายเอกสาร โดยมีมติไม่อนุมัติคำขอ  โดยไม่แจ้งเหตุผลแถมแจ้งสิทธิให้ไปฟ้องศาลปกครองภายใน 90 วัน

แม้ว่าการจ่ายเงินชดเชยจะเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุในการให้กองทุนยุติธรรม แต่ก็ไม่อาจทดแทนความเสียหายที่เกิดขึ้นกับโอกาสในชีวิตหรือครอบครัวที่พังทลายของจำเลยและผู้ถูกคุมขังอย่างไม่เป็นธรรม 

แต่การอนุมัติกองทุนยุติธรรมก็เป็นส่วนหนึ่งของการให้โอกาสการต่อสู้ในกระบวนการยุติธรรม และเป็นหน้าที่ของรัฐในการอำนวยความยุติธรรม เจ้าหน้าที่ควรใช้แนวทางตามระเบียบกองทุนยุติธรรมข้อ 23 กรณีคดีที่มีความซับซ้อนหรือมีผลกระทบต่อประชาชนหรือกลุ่มบุคคลตั้งแต่ 10 คนขึ้นไป หรืออาจมีผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรม 

การเข้าถึงกองทุนยุติธรรมของประชาชน คณะกรรมการกองทุนต้องระลึกไว้เสมอว่า การอนุมัติกองทุนยุติธรรม เป็นการทำตามเจตนารมณ์รากฐานที่มาของกองทุน 

นั่นคือ เป็นขั้นแรกของการแก้ไขและลดความเหลื่อมล้ำในกระบวนการยุติธรรม  เพื่อให้เกิดความเท่าเทียมทั่วถึงกันของประชาชนในการเข้าถึงความยุติธรรม และช่วยให้การต่อสู้ในกระบวนการยุติธรรมมีความเป็นธรรมและมีมนุษยธรรมมากขึ้น  

ไม่ไปบดบังบดเบียนซ้ำเติมชีวิตประชาชนและนักปกป้องสิทธิมนุษยชนที่ต้องการที่พึ่งในยามที่พวกเขาต้องการการช่วยเหลือจากรัฐมากที่สุด

ปรานม สมวงศ์  ทำงานในองค์กรโพรเทคชั่นอินเตอร์เนชั่นแนลประจำประเทศไทย (PI) ร่วมกับนักปกป้องสิทธิมนุษยชนที่มีความเสี่ยงด้วยการนำยุทธศาสตร์ที่พัฒนาโดยสำนักงานและการจัดการทางด้านความปลอดภัย เธอทำงานร่วมกับองค์กรท้องถิ่นในกว่า 30 ประเทศทั่วโลก  

• Facebook
• Twitter
• Line