บ่อเกิดที่มาอันคล้ายคลึงกันของ ‘ร่างกฎหมายชุมนุม’ และ ‘ร่างกฎหมายส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม’

กระแสการวิพากษ์วิจารณ์ความไม่ชอบมาพากลของการร่างกฎหมายควบคุม NGO มีความร้อนแรงมากขึ้นทุกวัน โดยเฉพาะที่มาที่ไปของกฎหมายฉบับนี้ต้องการตัดตอนการเติบโตของภาคประชาชน ที่มีความคล้ายคลึงกับการร่าง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ หลังการชุมนุมของคนเสื้อแดงปี 53 

ผลของกฎหมายฉบับนี้จะตรวจสอบที่มาของแหล่งทุนที่สนับสนุนการเติบโตของภาคประชาชนอย่างเต็มที่ ซึ่งเป็นผลมาจากการเคลื่อนไหวของคนรุ่นใหม่ที่สั่นสะเทือนทางการเมืองอย่างมหาศาล ซึ่งคนที่อยู่เบื้องหลังในการร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นกลุ่มคนไม่กี่คน 

เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ เรื่อง

ก่อนที่จะเป็นพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 จะประกาศใช้มีการผลักดันกันมาหลายรัฐบาล สืบย้อนไปไกลถึงปี 2518 [1] แต่การผลักดันที่สำคัญที่สุดอยู่ในช่วงหลังปี 2549 โดยเฉพาะช่วงปี 2552-2553 ที่ความขัดแย้งทางการเมืองเข้มข้น จึงมีการผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าวจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติอย่างเข้มข้น เพราะต้องการกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อควบคุมการชุมนุมของประชาชน เนื่องจากการชุมนุมแต่ละครั้งหน่วยงานที่เหนื่อยมากที่สุด คือ ตำรวจที่ไม่มีกฎหมายกลางใดๆ จะให้อำนาจตำรวจในการจัดการและควบคุมการชุมนุมได้เลย

แต่ประเด็นสำคัญอยู่ที่ความคิดเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ถูกแต่งตั้งตามประกาศสํานักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เมื่อวันที่ 13 พฤศจิกายน พ.ศ. 2550[2] ที่ส่งถึงคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2553 ว่าเห็นควรผลักดันให้มีพระราชบัญญัติว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะขึ้นมาโดยเร็ว

ฐานความคิดของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดดังกล่าวส่วนใหญ่ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงสองประการ หนึ่ง-เกลียดการชุมนุมของพี่น้องเสื้อแดงที่มองว่าเป็นการชุมนุมที่ใช้ความรุนแรง จึงต้องการมีกฎหมายควบคุมการชุมนุม และสอง-เชียร์รัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะให้เป็นรัฐบาลต่อไปหลังเผชิญความสั่นคลอนจากเหตุการณ์ฆาตกรรมพี่น้องเสื้อแดงกลางกรุงเทพฯ เมื่อปี 2553

แต่เมื่อร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. …. กำลังพัฒนาเนื้อหาเป็นไปในทิศทางควบคุมสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากไปกว่าการชุมนุมของพี่น้องเสื้อแดง เพราะกลุ่ม/องค์กรภาคประชาชนที่ตัวเองสังกัดก่อนเข้ามาเป็นคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดต่อมาที่ถูกแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. 2553 [3] ก็จะถูกควบคุมตามไปด้วย จึงทำให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดที่ถูกแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติฯ แสดงความเห็นตรงข้ามกับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดที่ถูกแต่งตั้งตามประกาศสำนักนายกฯ คือ  ไม่เห็นด้วยกับร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. …. โดยส่งบันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะเมื่อต้นปี 2558 ถึงประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจากรัฐประหาร 2557 ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)  เพื่อขอให้ชะลอร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้เอาไว้ก่อนจนกว่าจะได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับถาวร

ก็ต้องขอชื่นชมกับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดที่ถูกแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติฯ ที่กล้าหาญและรับฟังเสียงพี่น้องประชาชนมากกว่าชุดที่ถูกแต่งตั้งตามประกาศสํานักนายกฯ

แต่สุดท้ายร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. …. ก็กลายเป็นพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ถูกประกาศใช้บังคับจนได้ ท่ามกลางสิ่งที่ยังคงตกค้างอยู่ในใจของเอ็นจีโอและขบวนประชาชนจำนวนมากที่ยังคงถกเถียงกันไม่จบสิ้น ในเรื่องแนวคิดที่แตกต่างกันจนกระทั่งบัดนี้ ฟากหนึ่งยังคงเห็นด้วยที่จะให้มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะขึ้นมา เพราะเห็นว่า ควรผลักดันให้มีกฎหมายหลักที่มุ่งส่งเสริม สนับสนุน คุ้มครองและอำนวยความสะดวกการชุมนุมของประชาชน (มีจุดยืนและแนวคิดที่เข้มแข็งในหลักการว่าควรมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อการนี้ แต่ละเลยข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติที่ว่าแทบไม่เคยมีร่างกฎหมายของภาคประชาชนฉบับใดเลยที่จะไม่ถูกปรับเปลี่ยนแก้ไขเสียจนเจตจำนง/เนื้อหาบทบัญญัติเดิมหายไป หรือถูกฝ่ายรัฐเสนอร่างกฎหมายอีกฉบับหนึ่งประกบโดยมีเนื้อหาบทบัญญัติแตกต่างกันแบบขั้วตรงข้าม) อีกฟากหนึ่งยืนยันอย่างหัวเด็ดตีนขาดว่า ไม่เห็นด้วยที่จะให้มีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อการนี้  แค่มีรัฐธรรมนูญรับรองสิทธิและเสรีภาพการชุมนุมก็เพียงพอแล้ว 

เป็นเรื่องน่าเสียดายที่ฟากสนับสนุนให้มีพระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่เคยถอดบทเรียน/สรุปบทเรียนความผิดพลาดทางแนวคิดต่อการที่พระราชบัญญัติฉบับนี้ถูกใช้บังคับไปละเมิดสิทธิ เสรีภาพและสร้างภาระการชุมนุมของประชาชนตลอด 6-7 ปีที่ผ่านมาเลย   

ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. …. ฉบับที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อกว่าหนึ่งหมื่นรายชื่อก็มีบ่อเกิดที่มาไม่แตกต่างกันกับร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. ….ซึ่งก็มีบางคนที่เคยเป็นคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดที่ถูกแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติฯ เป็นตัวตั้งตัวตีในการผลักดันร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ซึ่งยังคงมีความพยายามที่จะไปล็อบบี้กับรัฐเพื่อขอให้ช่วยล้ม ‘ร่างพระราชบัญญัติการดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. ….’ ฉบับของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาส่งให้ ครม. มีมติเมื่อวันที่ 4 มกราคมที่ผ่านมา โดยให้กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) ไปจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นอยู่ในขณะนี้  และขอให้นำ ‘ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. ….’ ฉบับที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อกว่าหนึ่งหมื่นรายชื่อกลับเข้ามาพิจารณาแทน 

สุดท้ายก็โดนตลบหลัง ล่าสุดจากการที่เอ็นจีโอกลุ่มหนึ่งเพียงไม่กี่คนไปขอเข้าพบคณะอนุกรรมาธิการด้านสิทธิมนุษยชนและสิทธิเสรีภาพ ในคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชน สิทธิเสรีภาพและการคุ้มครองผู้บริโภค  วุฒิสภา เมื่อวันที่ 20 มกราคมที่ผ่านมา และประธานรัฐสภา นายชวน หลีกภัย เมื่อวันที่ 31 มกราคมที่ผ่านมา ก็ยืนยันตรงกัน ทั้งคณะอนุกรรมาธิการฯ และประธานรัฐสภาว่า จะช่วยเสนอต่อรัฐบาลว่า ไม่เห็นด้วยกับ ‘ร่างพระราชบัญญัติการดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. ….’  โดยจะขอให้หยิบยก ‘ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. ….’ ทั้งสองฉบับที่มีชื่อเดียวกัน คือ ฉบับที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อกว่าหนึ่งหมื่นรายชื่อและฉบับของ พม. ขึ้นมาพิจารณาแทน

เจตจำนงเดิมของร่างฯ ฉบับที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อกว่าหนึ่งหมื่นรายชื่อ คือ ต้องการมี ‘กองทุน’ เพื่อหนุนเสริมให้ภาคประชาสังคมได้มีงบประมาณในการทำงานเป็นพันธมิตรและหุ้นส่วนในการพัฒนาบ้านเมืองร่วมกับรัฐ แต่ร่างฯ ฉบับของ พม. ได้ตัดหมวดที่ว่าด้วยกองทุนออกไปจนหมดสิ้น ดังนั้นจึงแทบไม่มีประโยชน์อันใดอีกเลยที่จะยังคงดื้อรั้นผลักดันร่างฯ ฉบับที่ประชาชนร่วมกันเข้าชื่อกว่าหนึ่งหมื่นรายชื่อต่อไป  เพราะเป็นไปไม่ได้เลยที่รัฐจะไม่ผลักดันร่างฯฉบับของ พม. ขึ้นมาประกบ  และแทบเป็นไปไม่ได้เลยที่รัฐจะไม่สอดไส้ ‘ร่างพระราชบัญญัติการดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. ….’ ฉบับของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ต้องการควบคุมแหล่งทุน แหล่งงบประมาณหรือเส้นทางการเงินของกลุ่ม/องค์กร/ขบวนประชาชนและประชาสังคมที่มีความเห็นต่างกับรัฐกลับเข้ามาในภายหลัง 

ยังเป็นที่น่าสงสัยอยู่ว่า การผลักดันทั้งสองร่างฯ ประกบกันเป็นข้อเสนอของคณะอนุกรรมาธิการฯ และประธานรัฐสภาเท่านั้นหรือเอ็นจีโอกลุ่มหนึ่งเพียงไม่กี่คนที่ไปขอเข้าพบก็รู้เห็นเป็นใจด้วย เนื่องจากว่า ฐานความคิดของเอ็นจีโอกลุ่มหนึ่งเพียงไม่กี่คน (อาจจะไม่ทุกคน) ที่ไปขอเข้าพบคณะอนุกรรมาธิการฯ และประธานรัฐสภานั้นตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงสองประการ 

หนึ่ง-เกลียดการชุมนุมของพี่น้องประชาชนคนรุ่นใหม่ในขบวนปลดแอกและราษฎรที่ทำการชุมนุมเพื่อเรียกร้องให้มีการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ในช่วงสองปีที่ผ่านมา ที่มองว่า เป็นการชุมนุมที่ใช้ความรุนแรงและสั่นสะเทือนในศรัทธาความเชื่อต่อสถาบันกษัตริย์ของตน จึงอาจจะเห็นคล้อยตามเอาใจรัฐที่ต้องการมีกฎหมายควบคุมแหล่งทุน แหล่งงบประมาณหรือเส้นทางการเงินของกลุ่ม/องค์กร/ขบวนประชาชนและประชาสังคมที่มีความเห็นต่างกับรัฐ  

และสอง-ลึกๆ แล้วยังคงเชียร์รัฐบาลเผด็จการทหารประยุทธ์ให้เป็นรัฐบาลต่อไป (หรือถ้าไม่เชียร์แต่ก็ไม่มีท่าทีที่ชัดเจนในการต่อต้านรัฐบาลเผด็จการทหารประยุทธ์) โดยไม่สนใจว่าประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนในบ้านเมืองเราจะตกต่ำลงไปแค่ไหน

ก่อนจะถลำลึกลงไปยิ่งกว่านี้ก็ขอให้นึกถึงสิ่งดีงามที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดที่ถูกแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ.2553 กระทำความกล้าหาญที่แสดงความไม่เห็นด้วยกับร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. …. ต่อสาธารณะอย่างแจ่มแจ้งชัดเจน ถ้ายังกลับตัวกลับใจได้ก็อยากจะขอให้เอ็นจีโอกลุ่มหนึ่งเพียงไม่กี่คนที่ไปขอเข้าพบคณะอนุกรรมาธิการฯและประธานรัฐสภา  รวมถึงการไปขอเข้าพบบุคคล/หน่วยงานอื่นๆ อีก ประกาศหรือแถลงต่อสาธารณะออกมาให้แจ่มแจ้งชัดเจนว่าไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายทำลายสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่มของประชาชนไม่ว่าฉบับใดก็ตาม  และไม่ขอเข้าไปเป็นกรรมาธิการเพื่อแปรญัตติร่างกฎหมายดังกล่าวทุกฉบับในชั้นสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาด้วยไม่ว่ากรณีใดๆ ก็ตาม

เชิงอรรถ

[1] การประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2518  มีมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. ….  ตามที่กระทรวงมหาดไทยเสนอและให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา

[2] คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ถูกแต่งตั้งตามประกาศสํานักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย  ประกาศ ณ วันที่ 13 พฤศจิกายน พ.ศ. 2550 ประกอบด้วย

(1) ศาสตราจารย์ คณิต ณ นคร  ประธานกรรมการ

(2) นายชูชัย ศุภวงศ์  กรรมการ

(3) นายปรีดา เตียสุวรรณ์  กรรมการ

(4) นางสาวรสนา โตสิตระกูล  กรรมการ  (ลาออกไปเป็นสมาชิกวุฒิสภาเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2551)

(5) ศาสตราจารย์ วิทิต มันตาภรณ์  กรรมการ

(6) ศาสตราจารย์ วิษณุ เครืองาม  กรรมการ

(7) นายสมชาย หอมลออ  กรรมการ

(8) นายสมหมาย ปาริจฉัตต์  กรรมการ

(9) นายสิทธิโชค ศรีเจริญ  กรรมการ

(10) ศาสตราจารย์ สุรพล นิติไกรพจน์  กรรมการ

(11) ศาสตราจารย์กิตติคุณ อมรา พงศ์ศาพิชญ์  กรรมการ (ลาออกไปเป็นกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเมื่อวันที่ 4 พฤษภาคม 2552)

[3] คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดต่อมาที่ถูกแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. 2553  (ประกาศสํานักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย  ประกาศ ณ วันที่ 23 พฤษภาคม พ.ศ. 2554) ประกอบด้วย

(1) ศาสตราจารย์คณิต ณ นคร  ประธานกรรมการ

(2) นางสุนี ไชยรส  รองประธานกรรมการ

(3) นายไพโรจน์ พลเพชร  กรรมการ

(4) นายสมชาย หอมลออ  กรรมการ

(5) นายสุขุมพงศ์ โง่นคํา  กรรมการ

(6) ศาสตราจารย์เสาวนีย์ อัศวโรจน์  กรรมการ

(7) รองศาสตราจารย์กําชัย จงจักรพันธ์  กรรมการ

(8) นายชัยสิทธิ์ สุขสมบูรณ์  กรรมการ

(9) รองศาสตราจารย์บรรเจิด สิงคะเนติ  กรรมการ

(10) นายประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์  กรรมการ

(11) รองศาสตราจารย์วิระดา สมสวัสดิ์  กรรมการ