กระจายอำนาจท้องถิ่นปรียบเทียบอินโดนีเซีย

สิงหาคม 19, 2022

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นข้อถกเถียงที่ได้รับความสนใจมากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อคะแนนเสียงของคน กทม. สามารถเลือก “ชัชชาติ สิทธิพันธ์ุ” เป็นผู้ว่าฯ ที่แข็งแกร่งที่สุดในปฐพีได้ คนต่างจังหวัดก็มีความต้องการไม่แตกต่างกัน แต่จะใช้รูปแบบไหนดี

หัสวรรษ รัตนคเชนทร์ จึงลองเสนอโมเดลของอินโดนีเซียที่มีการปกครองตนเองอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอาเจะห์ที่สามารถนำโมเดลเขตปกครองพิเศษจัดการปัญหาความขัดแย้งได้ ซึ่งน่าจะเหมาะกับสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่มีแตกต่างหลากหลายทางเชื้อชาติและศาสนา

หัสวรรษ รัตนคเชนทร์ เรื่อง

อินโดนีเซียนับเป็นประเทศที่ก้าวหน้าอย่างมากในเรื่องการปกครองแบบการกระจายอำนาจ ซึ่งรัฐส่วนกลางให้อำนาจในการตัดสินใจ การบริหารทรัพยากรและภารกิจด้วยตนเอง อินโดนีเซียมีการปกครองที่แตกต่างจากประเทศไทยอย่างเห็นได้ชัด โดยการบริหารจัดการจังหวัดที่เกิดจากความต้องการของประชาชนมีการจัดเก็บภาษีในท้องถิ่นทำให้สามารถบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพภายใต้จังหวัดของตนเอง

ปัจจุบันอินโดนีเซียประกอบด้วย 30 จังหวัด ทั้งการปกครองตนเองที่มีเขตและเทศบาล อำเภอตั้งอยู่ในพื้นที่ชนบทและในเขตเทศบาลนอกพื้นที่ชนบทเป็นเขตการปกครองเดียวกัน จังหวัดต่างๆ มีผู้ว่าราชการจังหวัด ทำหน้าที่เป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางและผู้แทนรัฐสภา จังหวัดและราชการส่วนท้องถิ่นเป็นรัฐบาลย่อย

ในอดีตอินโดนีเซียอยู่ภายใต้การปกครองของอาณานิคมของเนเธอร์แลนด์ (จักรวรรดิดัตช์) และยังไม่ได้เป็นประเทศเหมือนในปัจจุบัน รูปแบบการปกครองในขณะนั้น อาณานิคมของเนเธอร์แลนด์เริ่มใช้รัฐบาลย่อยเมื่อ พ.ศ.2448 และจังหวัดต่างๆ ในทศวรรษ 1920

การกระจายอำนาจเกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2488 หลังจากอินโดนีเซียได้รับเอกราชจากเนเธอร์แลนด์ ฝ่ายบริหารของซูการ์โนได้ยกเลิกเอกราชของภูมิภาค เมื่อปี พ.ศ.2500 หลังจากความวุ่นวายทางการเมืองในหลายภูมิภาค เอกราชในภูมิภาคฟื้นขึ้นมาเมื่อปี พ.ศ.2517 แต่ไม่เคยดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ ฝ่ายบริหารของซูฮาร์โตไม่เต็มใจที่จะให้อำนาจที่สำคัญแก่รัฐบาลท้องถิ่นจนถึงปี พ.ศ.2539 ที่เป็นความล้มเหลวอย่างมีนัยสำคัญ โดยรัฐบาลกลางล้มเหลวในการจัดหาทรัพยากรทางการเงินหรือบุคลากรที่เพียงพอสำหรับการกระจายอำนาจ

วิกฤตทางการเงินเร่งการเปลี่ยนแปลงในอินโดนีเซีย

เมื่อปี พ.ศ.2540 วิกฤตการณ์ทางการเงินในเอเชียเป็นตัวเร่งให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในอินโดนีเซีย บทบาทขององค์กรนอกประเทศในอินโดนีเซียได้เข้ามามีส่วนร่วมและอนุญาตให้กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) กำหนดการปฏิรูปเศรษฐกิจ

วิกฤตทางการเมืองได้เปิดทางให้การปฏิรูปการกระจายอำนาจในระบอบประชาธิปไตยที่ได้รับอิทธิพลจากธนาคารโลก การให้เหตุผลอย่างเป็นทางการที่กว้างขวางที่สุด สำหรับการกระจายอำนาจ คือ การทำให้รัฐบาล “ใกล้ชิดกับประชาชนมากขึ้น” ให้สอดคล้องกับกระบวนการประชาธิปไตยมากขึ้น โดยสั่งให้ซูฮาร์โตลงนามในหนังสือแสดงเจตจำนงให้ขึ้นราคาน้ำมัน ไฟฟ้า ถ้าไม่ลงนามก็ไม่ให้กู้

นอกจากนั้น IMF ยังสั่งให้ซูฮาร์โตเลิกตั้งงบประมาณชดเชยราคาอาหาร ห้ามช่วยเหลือโครงการขายข้าวและผลผลิตทางการเกษตรประเภทอื่นที่เป็นอาหารของคนอินโดนีเซีย ผลของเอกสารที่ IMF ให้ซูฮาร์โตลงนามทำให้รัฐบาลของอดีตประธานาธิบดีซูฮาร์โต ซึ่งดำรงตำแหน่งมานานถึง 31 ปี (ตั้งแต่ 12 มีนาคม 2510 – 21 พฤษภาคม 2541) ต้องลาออกจากการเป็นรัฐบาลอินโดนีเซียในตอนนั้นและให้ ยูซุฟ ฮาบิบี ขึ้นเป็นผู้นำประเทศแทน

หลังจากนั้นรองประธานาธิบดีฮาบิบีก็ได้เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีและเริ่มปฏิรูป รวมถึงยุติการจำกัดจำนวนพรรคการเมืองเล็กๆ น้อยๆ อนุญาตให้ติมอร์ตะวันออกลงคะแนนเพื่อเอกราช (ได้รับเอกราชในเดือนมิถุนายน พ.ศ.2545) และมีกฎหมายการกระจายอำนาจเป็นของตัวเอง

การเรียกร้องการกระจายอำนาจมาจากหลายแหล่ง นักวิจารณ์กล่าวหาว่า รัฐบาลกลางประสบปัญหาทางการเงินและถูกกดดันให้มีการกระจายอำนาจ เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นในระดับจังหวัดและภูมิภาคสนับสนุนการผลักดันให้มีการกระจายอำนาจเพื่อให้สามารถควบคุมทรัพยากรและกิจกรรมในท้องถิ่นได้มากขึ้น รัฐบาลย่อยคำนึงถึงภาพจำที่รัฐบาลท้องถิ่นปฏิบัติมาเป็นเวลาหลายสิบปี ภายใต้การบริหารของซูฮาร์โตและกระตือรือร้นที่จะเข้ายึดอำนาจจากรัฐบาลกลาง กองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลกสนับสนุนการกระจายอำนาจ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปรัฐบาล

กฎหมายว่าด้วยการกระจายอำนาจ

กฎหมายว่าด้วยการปกครองตนเองระดับภูมิภาคร่างขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2542 (ฉบับที่ 22 และ 25) และบังคับใช้เมื่อ พ.ศ. 2544 กฎหมายการกระจายอำนาจมุ่งเน้นไปที่การเสริมอำนาจรัฐบาลย่อยและจัดทำขึ้น โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงหรือแผนการดำเนินงานที่ได้รับการพัฒนามาอย่างดี มีการเสนอเหตุผลที่แตกต่างกันว่า ทำไมการกระจายอำนาจจึงเน้นที่ระดับภูมิภาค เหตุผลประการหนึ่ง คือ ได้รับการออกแบบโดยเจตนาเพื่อสร้างการแข่งขันระหว่างจังหวัดและระดับล่างของรัฐบาลและอนุญาตให้รัฐบาลกลางทำหน้าที่เป็นผู้ไกล่เกลี่ย

อีกเหตุผลหนึ่งที่ธนาคารโลกเสนอขึ้นในรายงานเมื่อเดือนมิถุนายน พ.ศ.2546 ชี้ให้เห็นถึงความปรารถนาของประธานาธิบดีและกองทัพที่จะหลีกเลี่ยงความไม่สงบทางการเมืองที่เคยเกิดขึ้นในอดีตในระดับจังหวัด รัฐบาลท้องถิ่นมีอิสระอย่างเต็มที่และรับหน้าที่ตามที่ระบุไว้ในกฎหมายการกระจายอำนาจ จังหวัดมีหน้าที่รับผิดชอบในการประสานงานระหว่างหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่นและดำเนินการตามบทบาทบางอย่างที่หน่วยงานปกครองส่วนภูมิภาคไม่สามารถดำเนินการได้ ท้องถิ่นมีอำนาจในการดำเนินการทุกบทบาทที่ไม่ได้กำหนดไว้อย่างชัดแจ้งแก่รัฐบาลกลางหรือระดับจังหวัด รัฐบาลกลางยังคงมีบทบาทในการป้องกันประเทศ กระบวนการยุติธรรม ตำรวจ การเงิน นโยบายการเงินและการวางแผนพัฒนา

ปฏิรูปกฎหมายและการกระจายอำนาจ

กว่าสามทศวรรษของอำนาจนิยมและการควบคุมจากส่วนกลางที่เข้มแข็ง อินโดนีเซียประสบกับกระบวนการสร้างประชาธิปไตยที่รุนแรงเมื่อปี พ.ศ.2541 ตามมาด้วยการถูกบังคับให้ลาออกของซูฮาร์โต หลัง ‘การปฏิวัติเดือนพฤษภาคม’ ของชาวอินโดนีเซียเมื่อปี พ.ศ.2541 วิกฤตการณ์ทางการเงินในเอเชียปี 2540 อย่างลึกซึ้ง ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจของอินโดนีเซียและมาตรการรับมือของซูฮาร์โต แรงกดดันจากหน่วยงานต่างๆ ได้บั่นทอนความเชื่อมั่นภายในประเทศที่มีต่อระบอบการปกครอง

เมื่อ Jusuf Habibie รองประธานาธิบดีของ ซูฮาร์โต ขึ้นสู่อำนาจ หลายจังหวัดแสดงความไม่พอใจอย่างเปิดเผยต่อการจัดสรรรายได้แบบรวมศูนย์ที่มีอยู่ จังหวัดเหล่านี้อุดมไปด้วยทรัพยากรธรรมชาติและอ้างว่า รายได้ส่วนใหญ่เกิดจากน้ำมัน ก๊าซ เกษตรกรรม และทรัพยากรแร่ เช่น อาเจะห์ เรียว กาลิมันตันตะวันออก ปาปัว เป็นต้น แรงกดดันจากจังหวัดที่อุดมด้วยทรัพยากรเหล่านี้จึงร่วมกับขบวนการแบ่งแยกดินแดนทางการเมืองและชาติพันธุ์ในอาเจะห์และปาปัวบีบให้ประธานาธิบดีฮาบีบีและสภาที่ปรึกษาประชาชนออกกฎหมายที่เรียกว่า “การกระจายอำนาจ” ทำให้รัฐบาลของฮาบีบีออกกฎหมายใหม่สองฉบับ คือ กฎหมาย 22/1999 ว่าด้วยเอกราชในท้องถิ่น และกฎหมาย 25/1999 ว่าด้วยความสัมพันธ์ทางการคลังระหว่างรัฐบาลกลางและส่วนท้องถิ่น

ระหว่างการปกครองของซูฮาร์โต การบริหารของรัฐบาลมีการรวมศูนย์อย่างมากและแบ่งออกเป็นจังหวัดต่างๆ ที่นำโดยผู้ว่าการที่ได้รับการแต่งตั้ง ซึ่งจะถูกแบ่งออกเป็นเขตอำเภอ (Kabupaten) และเทศบาล (Kota ซึ่งก่อนหน้านี้เรียกว่าโกตามาดยา) นำโดยผู้สำเร็จราชการท้องถิ่นที่ได้รับแต่งตั้งและนายกเทศมนตรีเมืองตามลำดับ พรรคการเมืองที่เป็นตัวแทนในสภานิติบัญญัติ ทั้งส่วนกลางและระดับภูมิภาคได้รับการเลือกตั้งอย่างแพร่หลาย แต่บทบาทของพรรคการเมืองส่วนใหญ่เป็นลักษณะการให้คำปรึกษาและการตัดสินใจเป็นแบบรวมศูนย์ในระดับสูง จากมุมมองด้านงบประมาณและการคลัง รัฐบาลระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่นต้องพึ่งพาแนวปฏิบัติด้านงบประมาณของรัฐบาลกลาง การจัดสรรและการโอนเงินทุน

มีความไม่สมดุลทางการคลังอย่างมีนัยสำคัญในความสัมพันธ์ระดับกลาง-ภูมิภาค แหล่งเงินทุนในภูมิภาคที่ได้มาจากรายได้ของตนเองส่วนใหญ่มาจากภาษีท้องถิ่นและคิดเป็นร้อยละ 17 ของงบประมาณภูมิภาคในปี พ.ศ. 2527-2528 ซึ่งเพิ่มขึ้นเป็น 35 เปอร์เซ็นต์เมื่อปี พ.ศ. 2539-2540 แม้ว่ารายได้ของตัวเองมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น แต่เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางยังคงเป็นแหล่งรายได้หลัก ความไม่สมดุลทางการคลังนี้เป็นสาเหตุหลักของการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของอัตราการพัฒนาเศรษฐกิจในภูมิภาค ภูมิภาคที่ได้รับเงินอุดหนุนที่สูงขึ้นและเติบโตเร็วขึ้นมีแนวโน้มที่จะพัฒนามากกว่า ในขณะที่ภูมิภาคที่พัฒนาน้อยกว่านั้นเติบโตช้ากว่า ขัดแย้งกัน ภูมิภาคที่ด้อยพัฒนาเหล่านั้นอุดมไปด้วยทรัพยากรธรรมชาติ ในขณะที่รัฐบาลเสนอเงินอุดหนุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในภูมิภาค ในอัตราการเติบโต การจัดสรรของพวกเขาไม่สอดคล้องกัน เงินอุดหนุนขึ้นอยู่กับสัดส่วนของการมีส่วนร่วมในระดับภูมิภาคต่อเศรษฐกิจของประเทศ แต่จังหวัดที่อุดมด้วยทรัพยากรจำนวนหนึ่งให้เงินช่วยเหลือมากกว่าที่ได้รับและเผชิญกับความไม่สมดุลทางการคลัง

รัฐบาลของ Habibie ได้ประกาศใช้การปฏิรูปการกระจายอำนาจเพื่อรองรับความต้องการและแรงกดดันที่เพิ่มขึ้นจากทั้งจังหวัดที่อุดมด้วยทรัพยากรธรรมชาติและขบวนการแบ่งแยกดินแดนในภูมิภาค ซึ่งต่อมาได้รับการรับรองจากรัฐบาลต่างประเทศและหน่วยงานพหุภาคีจำนวนหนึ่ง กฎหมายที่ 22/2542 เป็นพื้นฐานสำหรับการกระจายอำนาจทางการเมืองและการบริหาร ในขณะที่กฎหมาย 25/1999 เป็นพื้นฐานสำหรับการกระจายอำนาจทางการคลัง ให้แม่นยำยิ่งขึ้นตามกฎหมาย 22/1999 ทรัพยากรทางการเงินจะต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐบาลที่กระจายอำนาจ ในขณะที่กฎหมาย 25/1999 ควรจัดหาทรัพยากรทางการเงินสำหรับการดำเนินการตามกฎหมาย 22/1999 กฎหมายสองฉบับนี้เป็นพื้นฐานสำหรับการกระจายอำนาจตามขั้นตอน แม้ว่ารายละเอียดลำดับและการดำเนินการจะไม่ชัดเจน

การกระจายอำนาจทางด้านการคลัง

สิ่งที่น่าสนใจในประเด็นของการกระจายอำนาจในอินโดนีเซียนั้นจะเห็นได้มีประเด็นการจัดการการคลังซึ่งเป็นการกระจายอำนาจทางการคลังที่มีกฎหมายมารองรับ โดยกฎหมาย 25/1999 ว่าด้วยความสมดุลทางการคลังระหว่างรัฐบาลกลางและระดับภูมิภาค เน้นที่การกระจายอำนาจทางการคลังหรือให้ชัดเจนกว่านั้น ที่ระบบการคลังระหว่างรัฐบาล ตามที่ระบุไว้ในมาตรา 1 (วรรค 1) กฎหมายนี้กำหนด “การแบ่งแยกทางการเงินระหว่างรัฐบาลกลางกับภูมิภาคและความเท่าเทียมกันระหว่างภูมิภาคในลักษณะที่เป็นสัดส่วน ประชาธิปไตย ยุติธรรม และโปร่งใส โดยคำนึงถึงศักยภาพ เงื่อนไข และ ความต้องการของภูมิภาค” ดังนั้นจึงกำหนดระบบเงินทุนที่สะท้อนถึงการแบ่งหน้าที่ของระดับรัฐบาลและลดความเหลื่อมล้ำของเงินทุนในภูมิภาค มาตรา 1 ยังกำหนดงบประมาณพื้นฐานสองประการสำหรับการกำกับดูแล ได้แก่ งบประมาณรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลกลาง (APBN) และงบประมาณรายรับและรายจ่ายระดับภูมิภาค (APBD)

มาตรา 3 ของกฎหมายฉบับนี้สร้างแหล่งรายได้ระดับภูมิภาคสี่แหล่ง ได้แก่ รายได้ดั้งเดิม เงินทุนที่สมดุล สินเชื่อในภูมิภาค และรายได้ทางกฎหมายอื่นๆ รายได้ดั้งเดิมที่กำหนดไว้ในมาตรา 4 และ 5 รวมภาษี ค่าตอบแทน และรายได้จากวิสาหกิจระดับภูมิภาค กองทุนดุลยภาพ (มาตรา 6, 7, 8, 9 และ 10) ประกอบด้วยส่วนแบ่งของทุนสนับสนุนทั่วไปและกองทุนการจัดสรรพิเศษ (เช่น DAU ตัวย่อของ Dana Alokasi Umum และตัวย่อ DAK ภาษาชาวอินโดนีเซียของ Dana Alokasi Khusus ตามลำดับ) กองทุนสมดุลทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอันเป็นผลมาจากระบบการแบ่งรายได้ที่เกี่ยวข้องกับการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและการปรับโครงสร้างการโอนผ่านกองทุนดุล

ส่วนแบ่งของเงินทุนในภูมิภาคมาจาก “รายได้ภาษีที่ดินและทรัพย์สิน ภาษีการได้มาซึ่งสิทธิในที่ดินและอาคาร และทรัพยากรธรรมชาติ” ในแง่ของส่วนแบ่งทรัพยากรธรรมชาติในภูมิภาค “รายได้ของทรัพยากรธรรมชาติป่าไม้ เหมืองแร่สาธารณะ และประมง แบ่งออกเป็น 20 เปอร์เซ็นต์สำหรับรัฐบาลกลาง และ 80 เปอร์เซ็นต์สำหรับภูมิภาค” (มาตรา 6 วรรค 5) รายได้จากการขุดน้ำมันและก๊าซที่ผลิตโดยภูมิภาคแบ่งได้ดังนี้: 85 เปอร์เซ็นต์ของรายได้จากน้ำมันที่ผลิตในภูมิภาคนั้นจัดสรรให้กับรัฐบาลกลางและ 15 เปอร์เซ็นต์ให้กับภูมิภาค ในขณะที่ 70% ถูกจัดสรรให้กับรัฐบาลกลางและ 30 เปอร์เซ็นต์ ถูกจัดสรรไปยังภูมิภาค (มาตรา 6 วรรค 6)

ระบบการโอนแบบใหม่นี้ใช้ DAU หรือกองทุนจัดสรรเพื่อวัตถุประสงค์ทั่วไป ซึ่งคิดเป็น 25% ของรายได้สุทธิภายในประเทศของงบประมาณแผ่นดิน APBN หรืองบประมาณของรัฐบาลกลาง จากทุนทั่วไปนี้ ร้อยละ 10 ไปต่างจังหวัด และร้อยละ 90 มอบให้รัฐบาลส่วนภูมิภาค (มาตรา 7 วรรค 1 และ 2) DAU แทนที่ทุนรัฐบาลกลางที่ผ่านมาเป็นภูมิภาค (และระดับรัฐบาลที่ต่ำกว่า) ซึ่งเป็นเงินอุดหนุนสำหรับเขตปกครองตนเอง (เช่น Subsidi Daerah Otonom-SDO) และทุนที่เรียกว่า “คำสั่งของประธานาธิบดี” (เช่น Instruksi PresidenINPRES) เงินช่วยเหลือทั่วไปนี้จึงประกอบด้วยเงินช่วยเหลือแบบเก่า โดยให้ดุลยพินิจอย่างเต็มที่แก่รัฐบาลท้องถิ่นในการใช้จ่ายเงินทุนเหล่านี้ตามลำดับความสำคัญ แทนตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 8 DAK ให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่ความต้องการเฉพาะของภูมิภาค ซึ่งรวมถึงกองทุนปลูกป่า ซึ่ง 40 เปอร์เซ็นต์จะส่งไปยังพื้นที่การผลิต ส่วนที่เหลือมอบให้รัฐบาลกลาง

นอกจากนี้ตามมาตรา 11 ภูมิภาคต่างๆ อาจเข้าสู่เงินกู้ระยะสั้นหรือระยะยาวจากแหล่งเงินทุนในประเทศ และผ่านรัฐบาลกลาง จากแหล่งเงินทุนต่างประเทศเช่นกัน มาตรา 16 กำหนดแหล่งที่มาสุดท้ายของรายได้ในภูมิภาค: APBN อาจให้เงินช่วยเหลือฉุกเฉินสำหรับภูมิภาค แหล่งรายได้อื่นๆ ในภูมิภาค ได้แก่ กองทุนฉุกเฉินสำหรับภูมิภาคที่ได้รับจาก APBN (มาตรา 16)

ในปี พ.ศ. 2547 รัฐบาลได้ทำการเปลี่ยนแปลงกฎหมายว่าด้วยดุลการคลังของประเทศอินโดนีเซีย กฎหมายว่าด้วยดุลยภาพการคลังฉบับที่ 32/2547 ฉบับแก้ไขฉบับที่ 32/2547 โดยได้นำกฎหมายที่ 33/2004 มาใช้ การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญกว่านั้นเกี่ยวข้องกับกองทุนปลูกป่าและ DAU ภายใต้กฎหมาย 33/2004 DAU จะคิดเป็นอย่างน้อย 26 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ภายในประเทศทั้งหมดตามที่บันทึกไว้ในงบประมาณของประเทศ จำนวน DAU ที่แต่ละภาคจะได้รับก็ขึ้นอยู่กับจำนวนข้าราชการในภูมิภาคด้วย

รายละเอียดที่ได้กล่าวไปข้างต้นนั้นเป็นในเรื่องของการจัดการการคลังซึ่งทำให้เห็นถึงประเด็นของการกระจายอำนาจทางการคลังที่ให้ท้องถิ่นได้มีรายได้ผ่านทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่นของตนและนำไปสามารถพัฒนาท้องถิ่นได้เมื่อเปรียบกับของท้องถิ่นในประเทศไทยในแง่รายได้ที่ได้จากทรัพยากรธรรมชาติแล้วนั้นจะเห็นได้ว่าอินโดนีเซียนั้นประสิทธิภาพมากกว่าในแง่ของการจัดเก็บภาษีจากทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่นเพื่อนำไปพัฒนา

การรณรงค์ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ภาพจาก เฟซบุ๊ก sanook.com

แล้วไทยเราล่ะการกระจายอำนาจการคลังเป็นอย่างไร?

การกระจายอำนาจทางการคลังของไทยเริ่มตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มาตรา 284 ที่กำหนดให้การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง แม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จะถูกยกเลิกการใช้จากการรัฐประหาร พ.ศ. 2549 แต่การกระจายอำนาจทางการคลังยังคงมีผลหลังจากนั้นมาซึ่งก็ปรากฏเป็นกฎหมายตามรัฐธรรมนูญต่างๆ เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบันโดยมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคลังท้องถิ่น ดังนี้

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 ระบุให้รัฐต้องดำเนินการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เป็นของตนเอง โดยจัดระบบภาษี จัดสรรภาษีที่เหมาะสม พัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในระหว่างที่ยังไม่อาจดำเนินการให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ในมาตรา 30 ยังกำหนดให้ อปท. มีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 แต่ยังคงจุดมุ่งหมายให้อปท. มีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ในอนาคตแทน จนมีผลให้รายได้ของ อปท. เพิ่มขึ้นอย่างมหาศาลในแต่ละปีอย่างไรก็ดีการพิจารณาเพียงสัดส่วนรายได้ย่อมไม่บ่งบอกถึงสถานะความมีอิสระการคลังของท้องถิ่นได้เพราะขีดความสามารถทางการคลังจะขึ้นกับการสร้างสภาพคล่องทางการเงินให้แก่ อปท. และการเพิ่มแหล่งรายได้ใหม่ให้แก่ อปท.

ในปัจจุบันการจัดสรรรายได้ท้องถิ่นทั้ง 4 ส่วน คือ 1.รายได้ที่ท้องถิ่นจัดหาเอง เช่น ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย อากรฆ่าสัตว์อากรรังนก และภาษีน้ำมันและยาสูบ และค่าธรรมเนียมผู้เข้าพักโรงแรม 2.รายได้ที่รัฐจัดเก็บให้ก็เป็นภาษีที่กฎหมายให้อำนาจรัฐหรือ อปท. จัดเก็บเพิ่มขึ้นเพื่อเป็นรายได้ของท้องถิ่น 3.รายได้ที่รัฐแบ่งให้ 4.เงินอุดหนุน อีกทั้งท้องถิ่นไทยมีรายได้น้อยมาก มีส่วนแบ่งรายได้จากงบประมาณแผ่นดินไม่ถึง 30 เปอร์เซ็นต์ให้งบประมาณส่วนใหญ่ที่ท้องถิ่นต้องใช้จึงมาจากงบประมาณจากรัฐบาลส่วนกลาง เหมือนมีกฎหมายที่ระบุก็จริงแต่ทางผู้เขียนก็มองว่าท้องถิ่นนั้นขาดความเป็นอิสระไปมากในเรื่องของในการใช้งบประมาณเพื่อทำบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่จะเป็นไปได้

เมื่อดูรายละเอียดจากข้างต้นแล้วแสดงให้เห็นว่าการคลังท้องถิ่นถือเป็นปัจจัยสำคัญในการบริหารและความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมถึงประสิทธิภาพในการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังที่ปรากฏเห็นได้เด่นชัดจากโครงสร้างรายได้ของท้องถิ่นที่มีลักษณะพึ่งพิงรายได้เงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นหลัก ทำให้ท้องถิ่นมีศักยภาพในการจัดหารายได้ที่ต่างและก่อให้เกิดปัญหาตามมา ไม่ว่าจะเป็นปัญหาเชิงนโยบาย ปัญหาด้านโครงสร้างรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการคลังของท้องถิ่น ปัญหาความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารการคลัง ปัญหาเรื่องการจัดสรรรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปัญหาเรื่องการจัดสรรรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และปัญหาด้านกฎหมายเกี่ยวกับการคลังท้องถิ่น

อาเจาะห์เทียบกับ 3 ตชต.

น่าสนใจอย่างยิ่งก็คือกรณีของอาเจะห์ที่มีปัญหาคล้ายๆ กับกรณีสามจังหวัดภาคใต้ของไทย แต่อินโดนีเซียแก้ปัญหาสำเร็จด้วยการกระจายอำนาจ กล่าวคือนับแต่อินโดนีเซียได้ประกาศเอกราชเมื่อ 17 สิงหาคม 1945 อินโดนีเซียได้ถือโอกาสผนวกรวมเอาอาเจะห์ไปเป็นส่วนหนึ่งของตน และในปี 1976 ขบวนการปลดปล่อยอาเจะห์(Free Aceh Movement หรือ Gerakan Aceh Merdeka-GAM)ซึ่งเป็นกองกำลังติดอาวุธได้ประกาศปลดปล่อยอาเจะห์ในสมัยของรัฐบาลทหารซูฮาร์โต ต่อมาในปี 1989 กองทัพอินโดนีเซียประกาศให้อาเจะห์เป็นเขตการปฏิบัติการทางทหาร(daerah operasi militer-DOM) ซึ่งผลที่ตามมาก็คือการสังหารเข่นฆ่า จับกุมคุมขังและทรมานประชาชนจำนวนมาก

ความพยายามเจรจากันมาตลอดจนสุดท้ายได้มีการลงนามระหว่างรัฐบาลอินโดนีเซียกับ GAM เรียกว่า ข้อตกลงเฮลซิงกิเมื่อปี 2005 ข้อตกลงเฮลซิงกิตั้งอยู่บนหลักการที่ว่าคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่ายที่จะยึดหลักสันติวิธีและหลักประชาธิปไตยในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐอินโดนีเซีย โดยมีการนิรโทษกรรมให้แก่นักโทษหรือผู้ที่เกี่ยวข้องกับ GAM ทั้งหมดและกระจายอำนาจให้อาเจะห์เป็นเขตปกครองตนเองที่มีอำนาจในการบริหารปกครองกิจการสาธารณะในทุกด้าน ยกเว้นด้านการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ การเงิน และยังกำหนดให้รายได้ที่มาจากทรัพยากรธรรมชาติทั้งทางบกและทางทะเลของท้องถิ่นนั้นจะจัดสรรให้แก่อาเจะห์ในอัตราส่วนร้อยละ 70 โดยอินโดนีเซียยังคงเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนเดิม ซึ่งนับแต่นั้นมาอาเจะห์ก็กลับคืนสู่ความสงบสุขจนถึงในปัจจุบัน

เมื่อลองดูจากตัวอย่างข้างต้นของสิ่งที่อินโดนีเซียภายหลังการกระจายอำนาจอย่างเต็มรูปแบบจะเห็นได้ว่าท้องถิ่นนั้นมีอิสระเพิ่มมากขึ้นสามารถจัดการตนเองได้อีกทั้งที่เป็นเฉพาะที่เกดจากความหลายของวัฒนธรรมและชุดความคิดในอินโดนีเซียทำให้สามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งเหล่านั้นได้ ยกตัวอย่าง กรณีอาเจะห์ เราพอที่จะเห็นตัวอย่างคร่าวๆไว้แล้วของการกระจายอำนาจอินโดนีเซียที่ถือว่าในภูมิอาเซียนนี้มีความก้าวหน้าสุดๆเมื่อเปรียบเทียบกับของไทยแล้วยิ่งทำให้เห็นข้อแตกต่างได้อย่างชัดเจนถึงการกระจายอำนาจของอินโดนีเซียกับการกระจายอำนาจ ผมเชื่อว่าไทยสามารถทำได้ถ้าหากจะทำ แต่รัฐไทยในปัจจุบันยังคงยึดมั่นในหลักการรวมศูนย์อำนาจให้การพัฒนาท้องถิ่นจึงยังคงไม่ไปไหน หากจะมีข้อเสนอต่อรัฐไทยในการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น ผมก็มีจะข้อเสนอ ดังนี้

1.รัฐบาลต้องกระจายอำนาจให้กว้างขวางและเข้มแข็งมากยิ่งขึ้นแม้ท้องถิ่นจะมีบทบาทและ มีขีดความสามารถที่จำกัด แต่ภายใต้ข้อจำกัดที่เป็นอยู่นี้ก็ได้ทำให้ประชาชนมีคุณภาพที่ดีมากขึ้นพอสมควรและสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานได้มากขึ้นอย่างชัดเจน รัฐจึงควรผลักดันให้มีการกระจายอำนาจ ให้กว้างขวางและมีความเข้มแข็งยิ่งขึ้นต่อไป เพื่อให้ท้องถิ่นสามารถบริหารจัดการเมืองต่างๆ ที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็วได้อย่างแท้จริง อย่างเช่น การเลือกตั้งผู้ว่าทุกจังหวัดเพื่อให้ที่มาของผู้นำฝ่ายบริหารของจังหวัดยึดโยงกับประชาชนให้มากที่สุด

2.กำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากยิ่งขึ้นกำหนดให้การปกครองส่วนท้องถิ่น มีคณะผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง กำหนดให้สภาพลเมืองมีบทบาทหน้าที่ในการบริหารราชการและตรวจสอบการทำงานของข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำ

3.ควรมีการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินเสียใหม่โดยปรับเปลี่ยนการปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นการปกครองแบบบริหารจัดการเองทั้งจังหวัดหรือเรียกว่า จังหวัดปกครองตนเอง โดยมีอำนาจบริหารราชการตามหลักความเป็นอิสระแยกจากราชการส่วนกลาง มีหลักการตรวจสอบการใช้อำนาจของจังหวัดปกครองตนเอง มีอิสระในการบริหารงาน

4.การกำหนดอำนาจ หน้าที่ ขอบเขตภารกิจและความสัมพันธ์ให้ชัดเจน ระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค รวมทั้งเพิ่มอำนาจประชาชนในการมีส่วนร่วมและมีบทบาทในการบริหารมากขึ้น

การเปรียบเทียบการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของประเทศไทยและอินโดนีเซีย เป็นการเปรียบเทียบเพื่อนำไปสู่การสะท้อนภาพของโครงสร้างทางการเมืองการปกครองที่อินโดนีเซียมีพัฒนาการเรื่อยมาและเห็นได้ชัดนับตั้งแต่การตกเป็นอาณานิคมของจักรวรรดิดัตช์ จวบจนถึงสมัยการปกครองของประธานาธิบดีซูฮาร์โตที่นับว่ายังมีปัญหาในด้านการพัฒนาท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังหรืองบประมาณประเทศ ตลอดจนการดึงเอาศักยภาพของทรัพยากรในแต่ละท้องถิ่นนั้นๆ เพื่อนำมาใช้ให้ก่อเกิดประโยชน์สูงสุด

เมื่อเข้าสู่สมัยการปกครองของฮาบิบี ที่ขึ้นเป็นประธานาธิบดีหรือผู้มีอำนาจสูงสุดในรัฐต่อจากซูฮาร์โต ตลอดจนประธานาธิบดีในยุคสมัยนับจากนั้นเป็นต้นมา เริ่มมีความพยายามในการกระจายอำนาจสู่ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น โดยที่การเป็นไปอย่างเป็นลำดับขั้นทีละน้อย เช่นในกฎหมาย 25/1999 ว่าด้วยความสมดุลทางการคลังระหว่างรัฐบาลกลางและระดับภูมิภาค ที่เริ่มลดความเหลื่อมล้ำทางการจัดสรรนโยบายและทรัพยากรอันเนื่องในการพัฒนาท้องถิ่น หรือแม้แต่ มาตรา 3 ของกฎหมายฉบับดังกล่าว ที่ระบุถึงแหล่งรายได้ระดับภูมิภาคสี่แหล่ง ได้แก่ รายได้ดั้งเดิม เงินทุนที่สมดุล สินเชื่อในภูมิภาค และรายได้ทางกฎหมายอื่นๆ รายได้ดั้งเดิมที่กำหนดไว้ในมาตรา 4 และ 5 รวมภาษี ค่าตอบแทน และรายได้จากวิสาหกิจระดับภูมิภาค เป็นต้น

ในขณะที่รัฐบาลไทยนั้นค่อนข้างให้อำนาจในจัดเก็บภาษีและหารายได้ในการปกครองส่วนท้องถิ่นค่อนข้างน้อยและปราศจากอิสระ ซ้ำยังมีความเหลื่อมล้ำทางการจัดการงบประมาณทางการเงินที่ส่วนกลางแบ่งมาใช้สนับสนุนการปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นเหตุให้โครงการทางการปกครองในส่วนนี้จำเป็นต้องรอการสนับสนุนงบประมาณหรือรายได้จากส่วนกลางเป็นหลัก ส่งผลให้เกิดความล่าช้าด้านการพัฒนาส่วนภูมิภาค และปัญหาอื่นตามมา

อีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจและเป็นข้อดีของการกระจายอำนาจ โดยกรณีศึกษาจากประวัติศาสตร์การเมืองของประเทศอินโดนีเซีย นั่นคือการลงนามใน “ข้อตกลงเฮลซิงกิ” ระหว่างรัฐบาลอินโดนีเซียและกลุ่มกองกำลังติดอาวุธอิสระ GAM ที่ต้องการอิสระให้แก่รัฐอาเจะห์ซึ่งถูกผนวกเข้ากับการปกครองของประเทศอินโดนีเซียนี้ โดยข้อตกลงส่วนมากคือให้รัฐอาเจะห์มีอิสระในการบริหารทรัพยากรที่มี การจัดสรรสาธารณูปโภค และอำนาจทางการปกครองค่อนข้างเต็มที่ (ยกเว้นอำนาจเรื่องการต่างประเทศ การทหาร และการเงิน) เป็นเหตุให้ปัญหาในรัฐอาเจะห์คลี่คลายและสงบสุขจวบจนปัจจุบัน

จะเห็นได้ว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและศักยภาพในการบริหารทรัพยากรในแต่ละท้องถิ่นนั้น ๆ ซึ่งนำมาสู่การพัฒนาประเทศที่รวดเร็วยิ่งขึ้น ซ้ำยังช่วยลดปัญหาเรื่องการแบ่งแยกดินแดนหากมีการวางนโยบาบที่ถูกจุดและตอบโจทย์ของปัญหานั้น ๆ ได้ ที่สำคัญที่สุดคือไม่ต้องรอความเห็นชอบและงบประมาณจากส่วนกลางซึ่งจะทำให้การพัฒนาล่าช้าและขาดความต่อเนื่อง

แล้วคุณผู้อ่านคิดเหมือนกันกับผู้เขียนไหมครับว่า การกระจายอำนาจอย่างแท้จริงจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยได้ ซึ่งผู้เขียนเชื่อเช่นนั้นครับ

ผู้เขียน หัสวรรษ รัตนคเชนทร์ (ไบค์ คบเพลิง) จบจากคณะรัฐศาสตร์สาขาการปกครอง ม.อุบล ปัจจุบันทำงานที่อีสานใหม่และกำลังขับเคลื่อนประเด็นกระจายอำนาจ