อะไรที่ทำให้การกระจายอำนาจในต่างประเทศประสบความสำเร็จ (2)

(เครดิต : bluejayphoto/Getty Images)

บทความตอนที่แล้วตั้งคำถามถึงการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่นำความเจริญในหลายประเทศ ตอนนี้ อ.ปฐวี โชติอนันต์ ได้สำรวจความสำเร็จในหลายประเทศพบว่า การจัดการตัวเองที่ดีและรวดเร็วของท้องถิ่นส่งผลทั้งต่อการศึกษา ศิลปะวัฒนธรรม และส่งผลดีต่อผังเมืองด้วย

ในบทความนี้เป็นตอนจบของบทความที่ชื่อว่า อะไรที่ทำให้การกระจายอำนาจในต่างประเทศประสบความสำเร็จ?  ก่อนหน้านี้ผู้เขียนได้อธิบายไปแล้ว 5 ประเด็น ได้แก่ ความมีประชาธิปไตยที่ต่อเนื่อง พลเมืองที่เข้มแข็ง ความมีอิสระในการบริหารท้องถิ่นของรัฐบาล ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งของประชาชนและไม่มีการปกครองในส่วนภูมิภาค

สำหรับประการที่หก คือ การแบ่งงานกันทำระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นที่มีความชัดเจน ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญของประเทศสหรัฐอเมริกา ฉบับปรับปรุงแก้ไขครั้งที่ 10 เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม ค.ศ.1791 รัฐธรรมนูญดังกล่าวมีข้อความสำคัญที่บ่งบอกถึงแนวคิดการเริ่มต้นที่ท้องถิ่น คือ “อำนาจใดที่รัฐธรรมนูญไม่ได้มอบให้รัฐบาลกลาง มิได้หวงห้ามมอบอำนาจนั้นให้กับทางมลรัฐ อำนาจต่างๆ นั้นจะได้รับการรักษาไว้ให้มลรัฐทั้งหลายหรือมอบให้แก่ประชาชน” หรือรัฐธรรมนูญของยุโรปในมาตรา 9 ระบุว่า “ตามหลักว่า ด้วยการเริ่มต้นท้องถิ่น สหภาพจะลงมือทำการใดก็ต่อเมื่อเห็นว่าประเทศสมาชิกไม่สามารถดำเนินการได้ ไม่ว่าจะเป็นระดับภาค ระดับชาติ หรือระดับท้องถิ่นและเมื่อพิจารณาจากขนาดของงานและผลกระทบที่จะเกิดขึ้น มีแต่สหภาพเท่านั้นทำได้ดีกว่า” 

หลักการดังกล่าวนี้ได้มีการบัญญัติในรัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมนี ในมาตราที่ 28 กำหนดให้มีการยอมรับบทบาทและความหลากหลายขององค์กรที่อยู่ในสังคม ไม่ได้ให้รัฐบาลกลางของเยอรมันกำหนดหรือรับผิดชอบทุกเรื่อง รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ระบุว่า กิจการใดที่ไม่ได้กำหนดให้รัฐบาลกลาง (Bund) หรือรัฐ (Lander) รับผิดชอบให้ท้องถิ่นออกกฎหมายบังคับใช้กิจการภายในของท้องถิ่นนั้น 

ทั้งนี้เขาเชื่อว่า กิจการต่างๆ ควรเริ่มต้นจากท้องถิ่นในระดับเล็กที่สุดก่อน ถ้าท้องถิ่นเหล่านั้นทำไม่ได้ค่อยให้องค์กรที่อยู่สูงกว่าเป็นผู้จัดการแทน สิ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงหลักการสำคัญที่เป็นต้นกำเนิดการปกครองท้องถิ่นของประเทศเยอรมัน คือ หลักที่เรียกว่า การเริ่มต้นที่ท้องถิ่น (Subsidiary) ซึ่งเป็นรากฐานสำคัญของการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น (Local Self-Government) ที่เคารพสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในท้องถิ่นอย่างมาก

Freiburg: เมืองแห่งอนาคตของเยอรมนีที่อยู่ในป่า เครดิต : bluejayphoto/Getty Images

ถึงแม้ว่า จะมีการแบ่งงานกันทำที่ค่อนข้างชัดเจนระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น แต่ก็มีกิจการสาธารณะบางอย่างที่รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นต้องทำร่วมกัน ตัวอย่างเช่น การจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศในประเทศสหรัฐอเมริกา ปัญหานี้ถูกพูดถึงอย่างมากในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาและการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นต้องได้รับความร่วมมือจากทุกฝ่าย สิ่งที่ประเทศสหรัฐอเมริกาทำ คือ การร่วมมือกันระหว่าง 3 ฝ่าย คือ รัฐบาลกลาง รัฐบาลมลรัฐและรัฐบาลในท้องถิ่นต่างๆ รัฐบาลกลางมีความรับผิดชอบในเรื่องการออก พ.ร.บ.ป้องกันสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของพลเมือง 

อย่างไรก็ตามรัฐบาลกลางไม่สามารถลงไปบริหารจัดการควบคุมปัญหาสิ่งแวดล้อมในมลรัฐและท้องถิ่นต่างๆ ได้ ดังนั้นหน้าที่การจัดการป้องกันสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของพลเมืองจึงเป็นของมลรัฐและท้องถิ่นต่างๆ เพื่อให้การทำงานเป็นไปตามมาตรฐานที่รัฐบาลกลางตั้งไว้ สิ่งที่รัฐบาลกลางทำได้คือ การตั้งหน่วยงานป้องกันสิ่งแวดล้อม (Environmental protection agency or   EPA) ไว้ในแต่ละมลรัฐเพื่อให้คำแนะนำเกี่ยวกับข้อกฎหมายที่รัฐบาลแต่ละมลรัฐจะออกมาเพื่อให้สอดคล้องกับกฎหมายที่รัฐบาลกำหนดและสอดคล้องกับสภาพปัญหาสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นในแต่ละท้องถิ่น  

การประชุมรัฐมนตรีสภาพภูมิอากาศและการพัฒนา ครั้งที่ 2 

นี่เป็นอีกหนึ่งตัวอย่างที่รัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นสามารถทำงานร่วมกันในประเด็นปัญหาที่สำคัญและกระทบในวงกว้าง โดยรัฐบาลกลางเป็นผู้ให้คำแนะนำแก่รัฐบาลท้องถิ่นในการทำงาน โดยยึดผลประโยชน์ของคนในท้องถิ่นและของชาติเป็นที่ตั้งร่วมกัน

ในขณะเดียวกันมีบางกรณีที่รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นมีปัญหาเรื่องความขัดแย้งในการทำงาน สิ่งที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ คือ 1.การตั้งคณะกรรมการทำงานร่วมกันเพื่อยุติความขัดแย้ง หรือ 2.การจบลงที่ศาล    ในกรณีแรกเราเห็นได้จากป่าไม้บริเวณแทบเทือกเขาหิมาลัย รัฐบาลกลางภายใต้อาณานิคมอังกฤษต้องการพื้นที่ป่าไม้บริเวณนั้น แต่คนในบริเวณนั้นไม่ยอมจึงทำให้มีการลุกขึ้นต่อต้าน สุดท้ายรัฐบาลกลางต้องยอมให้มีการตั้งคณะกรรมการร่วมระหว่างรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่นและประชาชนในพื้นที่เป็นผู้บริหารงานป่าไม้ 

กรณีจบลงที่ศาล รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นไม่สามารถตกลงกันได้ในเรื่องขอบเขตอำนาจในการบริหารงาน เนื่องจากรัฐบาลกลางถูกมองว่า ลงมาแทรกแซงการทำงานของรัฐบาลท้องถิ่น สิ่งที่รัฐบาลท้องถิ่นทำได้ คือ การยื่นเรื่องดังกล่าวให้ศาลเป็นผู้ตัดสิน ยกตัวอย่างเช่น นายกเทศมนตรีจังหวัดโอะกินะวะฟ้องร้องกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน การขนส่งและการท่องเที่ยวแห่งญี่ปุ่น ในข้อหาแทรกแซงคำสั่งห้ามตั้งกองทัพสหรัฐฯ ในเขตเฮะโนะโกะ ถือเป็นการแทรกแซงที่ผิดกฎหมาย ทั้งนี้รัฐบาลท้องถิ่นได้มีคำสั่งให้หยุดการจัดตั้งกองทัพสหรัฐอเมริกาในพื้นที่แล้ว เนื่องจากความไม่พอใจของประชาชนในพื้นที่ต้องพบเจอกับปัญหาอาชญากรรมและปัญหามลภาวะที่มาพร้อมกับการก่อตั้งฐานทัพดังกล่าว 

การกระทำของรัฐบาลที่มีคำสั่งให้ดำเนินการสร้างกองทัพสหรัฐฯ ต่อไปนั้นถือว่า เป็นสิ่งผิดกฎหมายและแทรกแซงการทำงานของท้องถิ่นจึงต้องยื่นเรื่องให้ศาลของประเทศพิจารณาและอีกตัวอย่างหนึ่ง คือ ไม่ใช่รัฐบาลในท้องถิ่นเป็นผู้ฟ้องร้องรัฐบาลกลางแต่เป็นเอกชนในท้องถิ่นที่ฟ้องร้องรัฐบาลเรื่องการแทรกแซงการจัดการศึกษาในท้องถิ่นนั้น ตัวอย่างสำคัญคือ ในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 รัฐบาลของ โดนัลด์ ทรัมป์ มีการประกาศให้นักศึกษากลับไปเรียนในที่ตั้งโดยเฉพาะนักศึกษาต่างชาติ ถ้าไม่กลับไปจะถูกถอนวีซ่า กรณีดังกล่าวทำให้มหาลัยฮาร์วาร์ด และ MIT ออกมาฟ้องร้องรัฐบาลกลางสหรัฐถึงการแทรกแซงในเรื่องการศึกษา อีกทั้งรัฐบาลท้องถิ่นเองก็ยังไม่เห็นด้วยที่จะให้เปิดการเรียนในที่ตั้งเพราะต้องคำนึงถึงความพร้อมของแต่ละพื้นที่

ใจกลางโอกินาวะ ญี่ปุ่น 

สิ่งเหล่านี้เป็นอีกหนึ่งตัวอย่างของประเทศที่มีการกระจายอำนาจรัฐบาลท้องถิ่นที่เข้มแข็ง เมื่อเกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นหรือคนในท้องถิ่นที่เป็นเรื่องเกี่ยวพันกับนโยบายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเด็นเหล่านี้จะถูกส่งไปให้ศาลที่เป็นอำนาจฝ่ายที่สามและไม่มีส่วนเกี่ยวข้องเป็นผู้ตัดสินใจว่าการกระทำของรัฐบาลกลางละเมิดอำนาจของรัฐบาลท้องถิ่นหรือไม่

ประการที่เจ็ด สื่อมวลชนในท้องถิ่นเป็นอีกปัจจัยสำคัญต่อการทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นที่ก้าวหน้าและการกระจายอำนาจที่เข้มแข็งนั้น เราจะเห็นได้ว่าเมืองในประเทศที่พัฒนาแล้วนั้นมักจะมีสำนักข่าวที่ทำหน้าที่รายงานข่าวและจัดทำหนังสือพิมพ์ประจำเมืองของตน ไม่ว่าจะเป็น The Washington Post ที่เป็นสำนักข่าวประจำกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. The New York Times สำนักข่าวประจำเมืองนิวยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา          The Hokkaido Shimbun Press หนังสือพิมพ์ท้องถิ่นของเมืองฮอกไกโด ประเทศญี่ปุ่น The Munich Eye แห่งเมืองมิวนิก ประเทศเยอรมนี หรือ The Paris News สำนักข่าวประจำกรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส สำนักข่าวเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นกระบอกเสียงให้กับชาวเมืองของตนเพื่อสะท้อนปัญหาของประชาชนในท้องถิ่นให้รัฐบาลท้องถิ่นได้รับทราบ 

https://theparisnews.com

ยิ่งไปกว่านั้นบางสำนักข่าวเมื่อมีเหตุการณ์สำคัญเกิดขึ้นในเมืองก็จะเชิญนักการเมืองท้องถิ่น นักวิชาการ หรือตัวแทนประชาชนมาให้ความเห็นต่อประเด็นนั้น หรือมีบทวิจารณ์ต่างๆ จากนักวิชาการ อาจารย์มหาลัยในคอลัมน์ของเขาที่วิพากษ์ถึงนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นหรือนโยบายผู้บริหารระดับประเทศที่ส่งผลกระทบต่อท้องถิ่นของเขา ยกตัวอย่างเช่น เรื่องการจัดการศึกษาในช่วงโควิด-19 ในสหรัฐอเมริกาอย่างที่กล่าวมา สื่อท้องถิ่นต่างๆ วิพากษ์วิจารณ์การทำงานของรัฐบาลกลางอย่างมาก สิ่งเหล่านี้เป็นการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสาร ทัศนคติต่างๆ ที่มีต่อประเด็นปัญหาในท้องถิ่นและการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นให้ประชาชนได้รับทราบและรับรู้ถึงความเป็นไปในท้องถิ่น 

ในทางกลับกันการมีสื่อในท้องถิ่นทำหน้าที่ติดตามและวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นทำให้ตัวผู้บริหารท้องถิ่นเองต้องตั้งใจทำงาน รีบทำตามนโยบายที่หาเสียงหรือแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น เพราะสื่อจะคอยรายงานให้ประชาชนทราบอยู่ตลอดเวลา ถ้าผู้บริหารท้องถิ่นไม่ทำตามนโยบายหรือไม่แก้ไขปัญหา อาจจะถูกสมาชิกสภาท้องถิ่นตั้งคำถามจากการร้องเรียนของประชาชน หรืออาจไม่ได้รับเลือกเข้ามาอีกในสมัยหน้า เนื่องจากข้อมูลการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นนั้นมีผลอย่างมากต่อการตัดสินใจของประชาชนในการเลือกตั้งครั้งต่อไป

ประการที่แปด ระบบการศึกษามีส่วนสำคัญอย่างมากต่อการสร้างพลเมืองที่เข้มแข็งในท้องถิ่น เมื่อเราลองดูระบบการศึกษาของโรงเรียนในประเทศที่มีการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง สิ่งที่เราพบคือ หลักสูตรการเรียนการสอนของพวกเขาให้ความสำคัญกับประวัติศาสตร์ความเป็นมาของท้องถิ่นของตน สอนให้เด็กภูมิใจในท้องถิ่นและสอนถึงความเป็นพลเมืองที่เข้มแข็งในระบอบประชาธิปไตยที่ต้องรู้จักเรื่องสิทธิ เสรีภาพและการเคารพกับความคิดเห็นต่าง 

ไม่เพียงแต่การเรียนการสอนในห้องเท่านั้นในทางปฏิบัติเองมีการให้นักเรียนทำกิจกรรมส่งเสริมความเป็นพลเมืองที่เข้มแข็งเพื่อให้พวกเขาเหล่านั้นภูมิใจ ยกตัวอย่างเช่น ประเทศฝรั่งเศสมีการให้นักเรียนเป็นอาสาสมัครในการเป็นไกด์นำเที่ยวในสถานที่ต่างๆ ด้านหนึ่งนักเรียนเหล่านั้นได้เรียนรู้ประวัติศาสตร์ท้องถิ่น อีกด้านหนึ่งนักเรียนสามารถสร้างรายได้จากการเป็นผู้นำเที่ยวไปในตัว

ทำไมระบบการศึกษาของฟินแลนด์ถึงดีที่สุดในโลก 

ประเทศที่มีการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง ประเทศเหล่านั้น ตามสวนสาธารณะและสถานที่ท่องเที่ยวต่างๆ จะมีอนุสาวรีย์หรือรูปปั้นของบุคคลสำคัญในเมืองให้เด็กๆ และผู้ที่เข้ามาใช้ได้เรียนรู้ประวัติศาสตร์ของเมืองนั้น อนุสาวรีย์หรือรูปปั้นส่วนใหญ่จะเป็นบุคคลสำคัญที่ทำคุณประโยชน์ให้กับท้องถิ่นในด้านใดด้านหนึ่ง หรืออนุสาวรีย์เหล่านี้เป็นสัญลักษณ์ที่สำคัญเพื่อบอกกล่าวถึงประวัติศาสตร์ของท้องถิ่นนั้น ยกตัวอย่างเช่น อนุสาวรีย์โมสาร์ท ที่สร้างขึ้นเพื่อรำลึกถึง โวล์ฟกัง อะมาเดอุส โมสาร์ท นักดนตรีที่ยิ่งใหญ่ของโลก ณ เมืองซาลซ์บูร์ก ประเทศออสเตรีย อนุสาวรีย์รูปปั้นซาร์ดาร์ วัลลัภไบ ปาเตล ซึ่งตั้งอยู่ทางตะวันตกของรัฐคุชราต ซาร์ดาร์ วัลลัภไบ ปาเตล แกนนำกลุ่มเคลื่อนไหวเรียกร้องเอกราชจากอังกฤษและรัฐมนตรีมหาดไทยคนแรกของอินเดีย เงินในการสร้างอนุสาวรีย์นี้เป็นเงินจากรัฐคุชราต เงินจากรัฐบาลกลางอินเดียและเงินบริจาคของประชาชน หรือรูปปั้นสุนัขฮาจิโกะ ที่ตั้งอยู่หน้าสถานีชิบูย่า ประเทศญี่ปุ่น ซึ่งถูกสร้างขึ้นเพื่อเป็นสัญลักษณ์ของความรัก ความซื่อสัตย์และความจงรักภักดีที่หมาตัวดังกล่าวนั่งรอเจ้านายของตนหน้าสถานีรถไฟจนตาย เรื่องเหล่านี้ได้กลายเป็นที่รู้จักของคนทั่วโลกผ่านการทำเป็นหนัง และปัจจุบันบริเวณรูปปั้นดังกล่าวเป็นจุดท่องเที่ยวที่สำคัญของเมืองชิบูย่าที่นักท่องเที่ยวต้องมาถ่ายรูปด้วย

อนุสาวรีย์ Mozartplatz และโมสาร์ท

อนุสาวรีย์หรือรูปปั้นเหล่านี้เป็นเพียงเรื่องราวทั่วไปของคนในท้องถิ่นหรือเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นแต่ได้สร้างผลงานและคุณค่าทางจิตใจให้คนในท้องถิ่นได้ภูมิใจ ท้องถิ่นที่เห็นคุณค่าของประวัติศาสตร์ตรงนี้จึงได้มีการสร้างอนุสาวรีย์หรือรูปปั้นของคนเหล่านั้นให้คนรุ่นหลังได้เรียนเรียนรู้และระลึกถึง

กล่าวโดยสรุป ความสวยงามของบ้านเมืองและท้องถิ่นในต่างประเทศที่เราได้พบเห็นหรือเคยสัมผัสนั้น สิ่งเหล่านี้ไม่ตกลงมาจากฟากฟ้า ถ้าเราพิจารณาให้ดีจะพบว่ามีเงื่อนไขและปัจจัยที่ส่งผลต่อการกระจายอำนาจและการพัฒนาท้องถิ่นมาก พวกเขาเหล่านั้นมีระบอบประชาธิปไตยมีเสถียรภาพ รัฐของเขามีโครงสร้างรัฐที่ไม่รวมศูนย์อำนาจมากเกินไปจนทำลายเอกลักษณ์ อัตลักษณ์ ภาษา และวัฒนธรรมของท้องถิ่นทั้งหมด รัฐมีการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารกิจการสาธารณะของตน ให้ผู้นำท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง เคารพการตัดสินใจของคนในท้องถิ่นและพร้อมที่จะช่วยเหลือในภารกิจที่ท้องถิ่นไม่สามารถทำได้ มีการจัดการเรียนการสอนประวัติศาสตร์ท้องถิ่นเพื่อปลูกฝังจิตสำนึกให้เยาวชนรักและหวงแหนทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่นของตน 

สิ่งเหล่านี้น่าจะเป็นตัวช่วยให้ผู้อ่านทุกท่านลองประเมินว่าการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจของไทยยังขาดจุดไหน แล้วเราจะมีส่วนร่วมในการช่วยกันให้เกิดการกระจายอำนาจเพื่อให้มีอำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากร ออกแบบเมืองและท้องถิ่นในแบบที่เราอยากให้เป็นได้อย่างไร

อ้างอิง 

 1.โปรดดูเพิ่มเติมใน Céline-Agathe Caro. (2565). Foreword. 125 ปีการปกครองท้องถิ่นไทย เล่ม 1. เชียงใหม่: โรงพิมพ์แสงศิลป์เชียงใหม่. (น. ฉ-ฌ).

2. A Agrawal.(2001). State Formation in Community Spaces? Decentralization of Control over Forests in the Kumaon Himalaya, India The Journal of Asian Studies. 60 (1). 9-40